在确定核心业务、完成级别分工之后，基层和地市级检察机关开展预防职务犯罪工作并不需要高额的经费支持。预防调查的费用主要是差旅费，数额也不会很高；犯罪分析则以研究案件卷宗为主，几乎不需要额外的经费支付。检察机关提出检察建议之后要与各相关部门单位往来交涉，费用也主要是差旅费。如果检察机关人力资源充足，无须外聘专家，那么开展这两项业务所需要的经费完全在检察机关可承受的范围之内。如果检察机关把投建警示教育基地的费用转而投入于犯罪分析和预防调查，相信这两项业务不久就能让人刮目相看。
2、激励机制
目前检察系统的业绩考核权由省级检察院行使，省级检察院根据本辖区的实际情况制定业绩考核的具体标准。在确定预防工作的核心业务及规划预防业务的级别分工之后，检察系统的业绩考核标准也应作出相应调整。由于犯罪分析和预防调查是基层和地市级检察院的核心业务，所以省级检察院应重点制定好这两项业务的考核标准。以往的考核标准只注重提出检察建议的数量和形式，而对检察建议的效果关注不够。调研发现，下级检察院为应付考核而伪造检察建议的情形并不罕见。为了杜绝这种现象，重新制定的考核标准应注重检察建议的实际效果，检察建议的实际效果则取决于检察建议被发案单位及其他相关部门单位采纳的情况。如果以业绩考核标准用积分来衡量的话，那么检察建议的采纳范围应当成为决定分值的关键因素。
为了方便上级检察机关进行业绩考核，也为了给以后开展预防工作提供借鉴，检察机关开展犯罪分析和预防调查应当就每一项具体业务建立卷宗档案。卷宗内容应当包括立项申请、检委会审议决定书、案件情节及其他信息资料的复印件、发案单位及其他部门单位的书面反馈意见，发案单位及其他部门单位改革前后的制度文本复印件、党政领导部门和发案单位的上级部门或业务专管部门的相关决定以及听证记录等等。负责考核的上级检察机关可以对其下级单位采取书面审查与实地调查相结合的方式以降低考核成本。
事实上，检察机关有独立于考核制度而开展犯罪分析和预防调查业务的内在激励。检察建议一旦被地方党政部门采纳并据以发布“红头”或“黑头”文件，检察机关在地方政治格局中的影响力就会显著提升。与犯罪分析相比，预防调查的难度更大，花费也更多，但这项工作也会给检察机关带来更大的政治经济收益；广泛、深入而细致的预防调查让检察机关除了拥有一双“拳头”之外，又长出了明察秋毫的“眼睛”。预防调查工作的深入开展不仅对预防工作本身而且对检察机关的其他工作也会带来强有力的促进作用。预防调查很可能成为检察机关获取职务犯罪线索的一个重要来源。高检院显然对此不乏远见，所以《工作规则》第9条规定：“人民检察院预防职务犯罪部门在预防调查中，应当注意发现并依照规定作好职务犯罪线索移送等工作。”不言而喻，预防部门应当珍视这一重要的权力资源。充分开展预防调查的另一个效果是可以提高预防部门在检察机关内部的地位以及受领导重视的程度。
结语
针对目前检察机关预防职务犯罪已陷入困境的事实，本文提出并论证了一套以犯罪分析和预防调查为核心的预防职务犯罪工作机制，其思路是在现有物质、技术和制度的多重约束下通过合理分配有限资源来提高预防工作的效果。这套工作机制在一定程度上收缩了基层和地市级检察机关预防职务犯罪的业务范围。[18]长远看来，这只是权宜之计，无力实现“从源头上防治腐败”的宏伟目标。腐败的源头在哪里？公认答案也许是制度不健全、管理不完善。然而，调研中发现，多数职务犯罪并非起因于某个特定制度出现漏洞，仅仅通过堵塞制度漏洞、消除制度隐患来预防职务犯罪，效果也许十分有限。在那些意志坚定的潜在罪犯看来，制度永远存在漏洞。
只要我们把“制度”理解为广义的、整体性的制度环境，而不是某个具体制度，那么腐败源头就是制度不健全的说法也并无不妥。要想真正做到“从源头上防治腐败”，需要一系列配套制度（尤其是财产申报制度、金融实名制度、预算统一制度和预算监督制度等）的综合完善，需要在全社会创造强烈的廉政氛围，需要公众、媒体以及其他社会力量广泛而积极的参与。在此意义上，预防腐败问题，并不单纯是预防工作问题，甚至主要不是预防工作问题。更何况，廉政教育、预防宣传以及其他预防工作的有效开展都严重依赖于惩治腐败的严厉性和确定性。如果落网的罪犯只是冰山一角，或者即使落网也经常会戏剧性地“大事化小、小事化了”，那么一旦职务犯罪被默认甚至公认为一个高收益、低风险的行当，则即使把廉政教育和预防宣传开展到铺天盖地，“腐败的源头”也依然源源不绝。预防与惩治，既会相互促进，也会攀比下滑。
对于惩治腐败，比经费和技术更关键的条件是高度稳定的政治环境。政治环境稳定度越高，惩治腐败力度就有条件越强；而惩治腐败力度越强，预防腐败效果越佳。预防依赖于惩治，而惩治本身就是强有力的预防。中央高层之所以大大提高预防工作在遏制腐败总体策略中的地位，明显是出于维持政局稳定的考虑。但在上述逻辑之下，这个思路也许应当部分地颠倒过来。
【作者简介】
桑本谦，单位为山东大学；李华，单位为山东省平阴县检察院。
【注释】这是1992年10月高检院总结广东省和上海市开展预防工作经验基础上下发第一个预防职务犯罪工作的指导性文件。
其中比较重要的是：1992年《关于
关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》、1999年《
关于加强预防职务犯罪工作的意见》、2000年《
关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》以及2009年《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》。
如果法律赋予检察建议强制实施的效力，就意味着检察机关拥有了有关部门和单位的制度修改权甚至是制度否决权，这与我国的立法权分配体制显然不相符。
参见2009-2010年度香港政府财政预算案的官方网站：http: //www. budget. gov. hk/2009/sim/estimates. html.
参见香港廉政公署的官方网站：http: //sc. icac. org. hk/dsclmr/gb/www. icac. org. hk/tc/home/index. html.
山东省2008年度地方财政一般预算收入已达到1956.9亿元，近几年每年都以两位数速度增长。参见山东省统计局：“2008年山东省国民经济和社会发展统计公报”，载http: //www. stats-sd. gov. cn/disp/tjgb. asp? as=1100200800。
2009年高检院制定下发的《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》进一步明确了检察机关预防职务犯罪的职能定位：检察机关预防职务犯罪工作，是党和国家反腐倡廉建设总体格局的重要方面，是惩治和预防腐败体系的重要部分，是检察机机惩治职务犯罪工作的必然延伸和法律监督职能的重要内容。
党的十六大报告、十七大报告、2005年中共中央《实施纲要》以及2008年中共中央《
建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》均有同样的表述。
有学者指出：“职务犯罪的形成不是由一种因素或几种因素导致，而是基于综合交叉的经济、政治、文化、环境及个人等因素相互影响。因此，预防职务犯罪靠单方面的孤军作战是行不通的，而需要依靠全社会的力量进行综合治理。”王佳浩：“我国地方预防职务犯罪制度文本评述”，《法制与社会》2007年第8期。这种说法貌似有理，实际上经不起推敲。
我们还在调研中发现，不仅“领导不重视”，而且其他业务部门（尤其是反贪、反渎两个部门）的某些专职人员对预防职务犯罪工作也经常报以不屑的态度，在他们看来，预防工作对于检察机关来说是可有可无的，“打击才是最好的预防”。
公共选择理论表明，公共机构的逻辑目标不是追求社会利益最大化，而是追求其自身利益最大化—或预算最大化，或政治支持最大化。参见William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton, Inc. 1971，p38.
所谓“养鱼”比喻，是说等鱼养大后才可捕捞。喻指检察机关为获得更多赃款，宁愿等贪官把案件做大才立案侦查。
《工作规则》第23条：“预防宣传可以运用新闻媒体、文化载体和网络媒体等形式开展。主要宣讲职务犯罪的危害、惩治和预防职务犯罪的法律、政策、措施和成效，增强公职人员抵御职务犯罪的意识、能力，提高公众同职务犯罪斗争的积极性。”
《
检察官法》第
33条规定了对检察官的各种奖励事项，其中第（二）项规定：“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的。”
1995年《
最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》第
3条。
参见香港《廉政公署条例》第lOC条。
一个典型的事例是美国联邦最高法院的违宪审查权，在其行使之初就没有任何法律依据，而完全是政治博弈的结果。相关讨论，可参见苏力：《制度是怎样形成的》，北京大学出版社2007年版，第45-57页。
2009年高检院《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》明确了检察机关预防职务犯罪的基本职责：立足检察职能，结合执法办案，分析职务犯罪原因及其规律，提出预防职务犯罪对策和措施，促进从源头上遏制和减少职务犯罪。收缩后的业务范围倒是与“基本职责”恰好吻合。
