更多的学者则是通过对两个概念（行政处分与行政法律关系）的功能比较提出批判见解。例如，有学者认为对行政处分的功能不应简单的否定，那种认定行政处分属于高权国家残余思想的观点是相当肤浅的，完全可以通过理论创新使行政处分理论焕发新的生命力；针对法关系论者强调给付行政领域行政处分无法有效说明的观点，也有人提出反驳见解，认为虽然行政处分源于警察处分和租税决定，但在给付行政领域，行政处分仍然广泛适用，如行政程序法、社会法典以及税收基本法等均是以规制行政处分为出发点的。
面对批判的声浪，法关系论者似乎有意放低了论调。作为法关系论提倡者之一的海伯勒不再坚持以法律关系取代行政处分的激进观点，转而提出所谓行政法体系的“二肢理论”（又称双足理论），他将行政处分比喻为“站立的脚”，将行政法律关系比喻为“走动的脚”，行政法律关系可以作为行政处分以外的第二秩序单位而存在。{11} (P383）对于海伯勒的这种折衷见解，包括巴霍夫在内的不少学者表示赞同。德国行政法学界在1997年发表了一系列关于法律关系的研究论文，但其争议性问题至今仍未得到解决。因此，目前德国主流学说仍然坚持以行政的行为形式作为架构行政法总论体系的理论支点（基础概念），行政法律关系并未取得与行政行为形式理论相提并论的地位。但我们至少可以发现，德国行政法学界争论的焦点并非法律关系概念在法体系中是否有用，而是其在哪些方面发挥作用，以及究竟具有多大作用的问题。对此，下文将展开具体分析。
三、行政法律关系论的功能定位
如前所述，传统行政法学体系的核心概念，已经从行政处分逐步演进到行政行为形式，但以行政一方为观察对象构建法学体系的方法始终不变。公法学者经过孜孜不倦的努力，归纳出不同的行政行为形式，旨在最大限度的将各种行政活动基本单元予以定型化、制度化，以确定法治国家之一般规律。应当说，行为形式理论在承接行政程序法和行政诉讼法、开启瑕疵和效力理论以实现行政权控制和权利救济方面的功能是其他理论难以取代的。[7]但是，这种基于形式法治国观念而塑造的制式化行政运作模型，能否掌握所有的行政活动，能否完全适应现代行政活动的功能转换与手段革新，能否充分实现对行政活动的适法性控制与个人权利保护功能，则值得怀疑。实际上，以单一行政视角构建行政法学体系的方法，存在诸多局限和弊端。
（一）以单一行政视角构建法学体系的局限性
其一，对行政相对人及利害关系人主体地位缺乏关注。行为形式理论倾向于从行政的立场来诠释国家与人民的关系，因此特别关注行政主体的意思形成过程与法律效力问题，而行政过程中相对人之法律地位和利益主张常常被置于次要地位。因此只要行政活动符合法规范之基本要件要求，对于行政之合法性追问即告终结，此时任何有关相对人主观权利的分析因无地放矢而不再具有实际意义。而一旦行政行为辐射地侵害到相对人以外的第三者（如“竞争者”、“相邻关系人”等）的利益，因其与行政活动并未形成直接关联，较之于行政相对人，利害关系人更加难以影响行政决定之形成和变动，最多只能寄希望于事后的司法救济。总之，行为形式理论重视行政之主体性与特殊性，而并未将所有与行政相关的法律主体之地位与作用纳入整体考量，所以行为形式理论只关注行政行为相对于法规范的适合性，而并不考虑是否与相对人或其他法主体的主观权利相契合，所以行为形式理论不能提供有效的人民权利实现机制，这种状况显然与行政的民主化与人权尊重的宪法原则相背离。
其二，注重行政决定的结果，对决定过程观察不足。行为形式学说主要关注行政决定过程的终点，而非决定过程本身，是一种针对行政过程静态的、局部的法律控制理论。但事实上，人民与国家的交往过程很少只是于某个时点的简单接触，通常是具有交互性的意思表示以及多种行为形式的选择与适用的连续性过程。虽然行为形式理论努力适应行政现实，增加了程序规制、双阶理论以及附第三人效力的行为等新内容，但该理论目前仍维持以某一特定时点下之行政活动适法性为其基本结构。对于行政决定前后之时空背景因素（相关经验事实或法律关系），并未给予应有重视。因此，“高度压缩的抽象化思考模式对行政过程的连贯性和复合行政法律关系缺乏回应”，{9} (P44）尤其是在面对复杂行政过程时，采用瞬间摄像的考察方法，并不能对重要的法律素材进行全面掌控。甚至在某些场合，还可能导致合法与否的判断失误，因为就整个行政过程而言，还存在所谓“违法性继承”问题。
