2．行政特权思想意识仍旧根深蒂固。与法律工具主义思想观念相适应的是部分行政机关领导行政特权意识仍旧存在，“法律是管人的，不是管自己”的思想仍较为普遍。依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未认识到依法行政的本质是“治官”和“治权”。[4]很多基层行政机关领导在行政管理实践中“有选择”地运用法律：当需要用法律手段进行打击、整治、规范社会上存在的违法行为时，运用法律的意识和能力较强，而当遇到法律就是规范行政机关自身行为的时候，往往抱有抵触情绪，带有即使违法也不会受到追究的心理，自觉认真遵守执行法律的意识和能力不强。部分行政机关及其领导干部对涉及其他单位、他人利益的事情，较能够依法处理；对涉及自己单位及其自身利益，或者自身因利益牵涉其中的事情，便希望通过行政关系“协调”、私下“利益协商”等方式处理。法律工具观和行政特权思想体现在行政执法方面，调查数据显示，有31.4％的企业和36.5％的公民认为执法不公现象严重，在具体执法过程中没有做到相同情况相同对待。调查中，我们发现基层行政执法部门秉公执法的阻力，主要来自地方政府领导层和相关行政执法部门的干预以及以亲友为纽带的“说情风”的影响。“前现代化中国最大的特点就是裙带风盛行，人情化力量起很大的作用，这份历史遗产几乎被当前完全承袭下来，使中国的法律徒有虚名，政府有时也无可奈何地承认自己必须不懈地和这种人情化力量作斗争。”[5]总之，在行政系统内部，“政府守法”带有选择性，法治“以吏为师”离人民群众期望仍差距较大，严重违背了行政法治的三方面基本要求：即政府的一切活动必须遵守法律；所遵守的法律必须符合正义的标准；在政府与公民之间实行平等保护。[6]
（二）在行政管理体制上，权与利交易没有从根本上得到遏制，权与责挂钩没有真正实现，依法行政推进工作组织力量薄弱。主要表现在以下方面：
1．行政机关在具体行政管理过程中对地方、部门、集体利益的维护超越于对公共利益的维护。“行政决策是以公共利益为出发点，为社会提供更多、更好的公共服务”。[7]由于现行行政管理体制的影响，特别是现行组织、人事、监督体制的缺陷，政府部门行政首长对地方党委、地方人大负责的意识强于对地方政府负责的意识；对本部门、本系统利益负责的意识和愿望远远强于其对政府工作大局、对“组阁”政府行政首长负责的意识。特别是在具体行政管理中，对本地方、部门、集体利益的维护与对公共利益的维护发生矛盾和冲突时，行政机关往往选择对本地方、部门和集体利益的维护，而放弃对公共利益维护的职责要求，甚至通过损害公共利益来实现对本地方、部门、集体利益的维护，如在实践中表现为“屁股指挥脑袋”，总是站在自身利益角度考虑问题，有时被迫“以公共利益为重”只是出于“应付上级机关布置的工作”，“做工作以部门利益为中心，办事情以自身喜好为标准”，对上级布置的工作“有利的就争，麻烦的就推，合口味就办，不合口味就拖”；在行政管理实践中部分行政机关与民争利，产生地方与部门保护主义、本位主义，竭力维护行政垄断；一些行政机关在行政管理中非法收费，以权谋利，“依法”争利，导致“执法打架”，有利可图的事情争着管，吃力不讨好的事情相互推。[8]例如，工商行政管理机关在经费保障上仍实行收支两条线下的收支挂钩体系，以收定支的经费保障方式没有彻底改变。
2．基层政府法制机构设置与依法行政要求极不适应，依法行政组织力量薄弱。《全面推进依法行政实施纲要》赋予地方政府法制机构在推进依法行政中的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职能。但是，目前从政府法制机构的定位到职权划分，都没有使政府法制机构在推进依法行政工作中发挥更大的具体组织实施作用。例如，目前，安徽省县级政府一般都设立了法制机构，但人数普遍偏少，大多数仅有1～2人，有些甚至只有1人，相当数量的机构挂靠在县政府，法制机构建设明显与其承担的过于繁重的工作任务不相适应，处于勉强维持状态。绝大部分县政府的执法部门和所有的乡镇政府，都没有配设法制机构，这就造成乡镇政府和县政府执法部门依法行政时缺乏必要的指导和帮助。有的把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。与此同时，政府法制机构工作人员专业化建设严重滞后，在实践中政府法制机构工作人员被视同“一般干部”，对其专业文凭、知识背景、法律职业资格没有特殊的要求，很多自身没有法律知识、不具有法律工作背景的干部被安排在政府法制工作岗位，《公务员法》对行政执法类公务员的划分迟迟没有明确，客观上也限制了依法行政的组织、推动。
