造成一个地区或者部门依法行政状况的变化表面上看来取决于行政领导认识因素，究其实质在于依法行政促进因素和阻碍因素的彼此消长。从实践中所反映的情况看，当前地方政府推进依法行政的原动力基本可以归结为以下方面：一是外来投资者对政府部门违法行政问题的抱怨，特别是投资规模较大的投资者直接对政府领导的抱怨；二是上级政府对若干违法行政责任承担的“高压”，上级“真抓”，下级必然“实干”，如上级政府对重特大安全事故的责任追究等；三是对行政命令不能落实到位的忧虑；四是有广泛影响力的新闻媒介对违法行政问题的曝光；五是群体上访事件促使政府领导对基层依法行政问题的关注。与此相对应，当前地方政府依法行政的阻力主要体现在以下方面：一是地方和部门利益所导致的地方保护和部门保护是依法行政深入推进的机制性障碍；二是政府职能转变和行政管理体制改革的滞后，是阻碍依法行政深入推进的体制性障碍；三是行政程序的不完善、行政公开的不健全、行政责任的不落实、行政腐败的蔓延是依法行政深入推进的制度性障碍；四是权力寻租蔓延造成的行政腐败心理，即违法行政的普遍存在，并因此获得利益，得不到纠正和惩罚所产生的社会行为导向是依法行政深入推进的认识性障碍。从上面简单分析我们得出的结论是，依法行政促进因素以行政领导个人因素为主构成，具有不稳定并且易于转化的特点；而依法行政阻碍因素以行政体制或者制度性因素为主，具有稳定并且不易改变的特征，两者相较量，后者的影响可能更为坚定而深刻。这种制约“不可能形成公共权力服务市民社会或者由市民社会制约公共权力的行政法治概念”。[2]
正是在依法行政促进和阻碍因素的相互作用下，依法行政任重而道远。也正是在促进和阻碍因素的作用下，以行政领导个人为主体构成的促进因素正为阻碍因素所“消解”，出现可怕的“趋同”现象，具体表现为当前地方政府依法行政发展中出现的五种十分值得警惕的倾向，需要从制度上加以克服：一是依法行政“形式化”倾向。其“形式化”的主要目的无非在于应付检查、哄骗舆论、包装形象，近年来各地媒体相继报道的“政府领导怒斥违法”的事例，足以说明问题。二是依法行政“个性化”倾向。过分强调并依赖政府领导对依法行政工作的重视，依法行政完全取决于行政领导个人对法治问题的好恶。三是依法行政“实用化”倾向。在依法治理的问题上，法律工具主义影响根深蒂固。四是依法行政“阶段化”倾向。多以行政发起运动的方式推进依法行政，尚未形成长效监督制约机制。五是依法行政“庸俗化”倾向。上述倾向的出现，既有历史的原因，又是各种阻碍因素综合作用的结果，最终丧失的是社会公众对建设法治政府的信心。正是基于上述判断，从总体上看，当前地方政府依法行政状况与社会公众要求有着较大差距。因此，我们现在还没有理由说政府依法行政取得了决定性的进展。
三、基层政府推进依法行政中存在的问题
在充分肯定基层政府依法行政所取得成效的同时，我们也应当看到当前基层政府依法行政中还存在不少问题，还面临很多困难，需要我们认真加以克服。
（一）在观念和思想意识上，法治观念虽然有所增强，但是人治观念仍根深蒂固。主要表现在以下方面：
1．法律工具主义观念颇为流行。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[3]目前，在相当多的基层行政机关领导思想观念上，“视法为器”，“用法律”的意识已经形成，但是“信法律”的思想尚未确立。“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。一些地方依法行政工作还只是停留在会议上、文件中，流于形式，并没有真正落实到行动当中去。一些地方政府领导对行政管理中积重难返的矛盾和问题，热衷于通过一轮又一轮的运动式的“集中清理”解决问题，而不注重通过建章立制并严格监督执行从根本上解决问题。调查中我们发现，虽然行政机关工作人员，特别是领导干部中越来越多的人认为我国社会管理最终要走向依法治国，建设法治国家，实现国家的长治久安。但是，在目前情况下，相当多的人普遍认同我国社会管理仍是人治占主导地位，甚至认为目前情况下，只有人治手段才能有效管理好社会。其理由主要包括：国家政治生活中很多现象体现人治主导；人治手段管理社会切合当前中国社会实际状况，并且在实践中已经证明比讲法治行之有效；人治符合我国目前社会主义初级阶段经济发展水平和国民生活富裕程度；长期封建社会的习俗影响不可能在短时间内完全消除，人治也不可避免等。正是由于国家强调法律要发挥在社会管理中的作用，同时社会管理观念中人治又占主导地位，法律工具主义流行也就有了社会基础。
