国会控制的监管模式[2]，大约从1887年洲际商业委员会成立到1946年行政程序法颁布。国会通过个别法案，建立相应的独立监管机构。对独立监管机构的监管权力、监管方式、监管范围，个别法案都有严格而详细的规定；独立监管机构同时拥有规章的制定权（立法）、监管权（行政）和裁决权（司法），被称为“无上级的第四部门”（headless fourth branch）。总统不能干预独立监管机构，它们只作为斯图尔特所谓的“传送带”执行国会的法律。监管机构的自我控制模式[3]一直持续到20世纪70年代，监管机构按照《行政程序法》规定的“公告—评论程序”制定和发布规章，但是联邦并没有一个机构集中审核和协调他们的规章。管制的结果导致了机构臃肿、规章繁多冲突，反而产生了市场扭曲和低效率。这里遗留的问题是谁来监管监管者？其权力如何分配？监管绩效怎样衡量？
1980年，信息与监管事务办公室（简称OIRA）成立，标志着成本-收益分析的监管模式[4]的初步形成。一方面，OMB和OIRA根据总统的行政命令，统一审核监管机构的规章，贯彻执行总统的方针政策；另一方面，将成本-收益分析作为监管机构制定和执行规章的基本原则、决策程序和分析方法，提供了衡量监管绩效的标准，从而达到社会净福利最大化的目标。该模式强调了市场经济的理念，限制了监管机构滥用自由裁量权对市场非理性的过度干预，保证了政府与市场的良性互动。其又被称为“集权式总统制监管模式”，涵盖了政治、经济、法律等多个领域，是美国宪法和三权分立政治体制面临的一次深刻的挑战和机遇。[5]主要问题是独立监管机构失去了独立性。[6]依据设立监管机构的法案，其是专业技术性机构，只向国会报告工作，免受总统任期施政方案和决策目标的影响与控制。但是，克林顿总统在12866号行政命令中第一次将独立监管机构制定年度重要规章纳入总统行政命令的审核范围，因此独立监管机构在一定意义上失去了独立的意志。之后，作为一种制度安排，Paperwork Reduction Act of 1980等法律规定独立监管机构必须遵守OMB/OIRA（受总统直接领导）的指导原则及程序。行政命令在是总统行使行政自由裁量权的重要方法和手段，而不是任何法律的规定。虽然迄今为止还未有一个完整的法律定义，但是美国总统利用行政命令的方式改革管制体制，具有在行政系统试点的性质和依照政策调整的特征。从福特到小布什，历任总统通过行政命令，持续推动管制体制改革，却立了市场化的成本-收益分析的监管体制，管制的理念、方法和操作方案都发生了深刻的变化。这是一个持续的过程，如outweigh与justify的措辞用语的选择变化。[7]
