那么，谁适合作为环境公益诉讼的第一顺位原告呢？笔者认为，环保部门等相应的政府机构是最适合的主体。环保部门接受公众的委托行使保护环境的公共职能，是保护环境公益职责的承担着，其有权力、也有职责代表公共利益采取保护环境公益的措施，包括行政措施和诉讼措施。而且，环保部门拥有其他主体无可比拟的专业人才、设备等环保资源，也因可支配财政资金而具有承担诉讼成本的能力。在环境公共利益受到损害时，环保部门有法定义务首先采取行政或诉讼等相应措施来保护公共利益。如若不然，即为失职。当然，在现实中，环保机构并非在所有的环境公益受损案件中都表现积极，甚至在一些案件中较为消极。这就需要规定其他主体作为补充性环境公益诉讼原告。
既然主张将环保机构置于第一顺位的原告，那么，包括检察机关在内的其他主体又于何时切入呢？笔者认为，在具体程序的设计方面，我们可以有效借鉴美国公民诉讼中的诉前通告制度，即在其他主体发现环境公益受到损害而提起公益诉讼前，应先行向环保部门进行通告，在一个法定期限内（如美国设定为60天），环保部门可以采取行政或诉讼等手段向侵害者主张侵害责任，并采取补救措施，如果环保部门在通告期限内拒绝或怠于采取有效措施，其他主体提起环境公益诉讼就成为可能和必须。如此设计，既能充分发挥环保部门的行政资源和执法积极性，也能在多层主体设计中使得环境公益保护不至于落空。
时下，理论界非常重视以环保团体作为原告提起环境公益诉讼的研究，实践中也出现了由中华环保联合会等组织提起的环境公益诉讼案件。我们看到，在已经建立环境公益诉讼的国家和地区中，环保团体是最积极、最普遍的环境公益诉讼的原告。但是，我国的环保社会团体尚不具备成为“第三种”力量的生存环境和社会功能；而且，我国尚未建立起类似于美国自然资源保护委员会等专门环境公益诉讼组织，大部分环保团体也难以独自发挥维护公益作用。因此，在当前，不只是个人，即使是环保团体在作为环境公益诉讼原告时的作用也十分有限。不过，环境公益的保护最终还要依赖于每一位社会个人的觉醒和参与，环保社会团体是社会个体参与环境公益保护的重要组织形式和途径。随着我国市民社会管理水平的提高和社会个体环保意识的增强，环保社会团体在包括公益诉讼等环境公益保护活动中将发挥更大作用。笔者认为，我们可以考虑借鉴其他国家的一些做法，分步骤推动环保团体参与环境公益诉讼的进程，由国家认可一批有一定社会影响和诉讼能力的环保团体具备环境公益诉权，并将其作为促进我国环境公益诉讼发展的一支积极力量。
