两岸信息公开豁免案例之比较评析
——以个人隐私和商业秘密之探讨为中心
伏创宇
【关键词】两岸；信息公开豁免；比较评析
【全文】
一、引言
台湾地区的资讯公开法制历经了行政程序法、行政资讯公开办法和政府资讯公开法三个阶段，大陆的信息[1]公开也在2008年之前就有了地方的立法和实践，但两岸资讯公开法制实践的历史都不长。两者之司法实践存在什么异同？有没有值得相互借鉴的经验和引起共同关注的问题？资讯公开豁免属于资讯公开理论和实务上的核心问题之一，本文选择以个人隐私和商业秘密之探讨为中心，收集了若干典型案例，来探讨两岸资讯公开豁免之司法实践，以期透过法院在信息公开豁免案件中之态度和做法，冀能对大陆信息公开法制实践之推进有所裨益。
尽管个人隐私和商业秘密在资讯公开中存在保护基础、范围判断等各种差异，但个人隐私和商业秘密都属于第三人[2]权益的范畴，具有一定程度的共通性；由于缺乏各种权力机关信息公开的基本法以及由于大陆尚未建立权威、全面的案例公布制度，搜集案例存在众多困难，来自法院的有关政府信息公开的诉讼裁判文书很难找到，而有关信息公开中涉及到第三人权益问题的判决书更是寥寥可数，因此为了材料和论述的充分性，将两者置于同一个框架下来探讨。
本文对信息公开豁免之探讨将以法院的判决文书为主，但基于谈论的完整性以及一些信息公开事件的重要性，还将对大陆个别信息公开豁免事例进行分析评价。就大陆的案例而言，以信息公开为全文搜索的关键词（截止到2010年6月1日），在北大法律信息网上共搜集到51件案例，其中涉及公开排外的案件有8件，在法律搜索网上共搜集到15件案例，其中涉及到信息公开豁免的案件有3件。就台湾的案例而言，在台湾地区“司法院”法学资料检索系统上，以《政府资讯公开法》实施之日（2005年12月28日）后为时间范围，以“资讯与隐私”作为关键词搜索，最高行政法院共有19件，高雄高等行政法院16件，台中高等行政法院4件，台北市高等行政法院183件；以“资讯与秘密”作为关键词搜索，最高行政法院共有43件，高雄高等行政法院38件，台中高等行政法院11件，台北市高等行政法院218件。在这些案例[3]中，笔者选取了一些涉及个人隐私和商业秘密的资讯公开案例，着眼于这些案例中富有争议的问题，包括法律适用之选择、不确定法律概念之解释、第三人意见之拘束力和利益衡量，逐个进行评价。这也构成了法院在涉及第三人权益的资讯公开案件中逐步应该处理的四个方面，首先是选择适用什么样的法律规范，其次是对于“个人隐私”、“商业秘密”进行判断，接着是第三人意见之考量，最后是在第三人权益和信息公开利益之间进行利益衡量并作出是否公开的决定。考虑到两岸信息公开法律制度之差异，采取了对两岸司法实践分别介绍再比较评析的模式，以期能得出一些有价值的建议或者结论。
二、法律适用之选择
（一）大陆资讯公开法律适用之介评
《政府信息公开条例》颁布后，许多政府职能部门结合本部门实际，对不予公开的信息范围作了扩充，如国家税务总局制定的《国家税务总局政府信息公开保密审查办法》。同时，不少地方结合本省实际根据信息公开条例制定了具体的实施办法。不仅如此，各种各样的与信息公开相关的法律，比如《中华人民共和国档案法》，与信息公开条例之间的关系问题亦是实践中需要面对的问题。司法实务中，在同位阶的法律规范中，法院一般根据特别法优于一般法之原理优先适用档案法等相关法律规范而排除信息公开法之适用。
董铭诉上海市徐汇区房地局请求公开房产资料案[4]号称大陆信息公开第一案。本案在一审中集中于新旧法律的适用和原告资格是否适格的问题，并没有对本案的实体争议即被申请公开的房产登记材料是否涉及到第三人隐私进行审理。法院最后支持了被告所提出的适用《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》的主张，将应当依据《上海市政府信息公开规定》所进行的公开与第三人隐私之保护之平衡丢在一边，从而直接依据档案规定抛弃了公开和透明政府原则。现行的行政诉讼法第五十三条之参照规章条款赋予了法院对规章的选择适用权，然则这种权力亦受到立法法之法规冲突规范的限制。按照立法法第八十六条对地方性法规、规章之冲突解决办法，“同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决”，《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》于1998年7月29日由上海市人民政府发布，但《上海市政府信息公开规定》由上海市政府在其后颁布，故在此情况下，法院遭遇立法冲突时，并没有经过有关机关之裁决程序厘清应当适用的法律，未免不当。而且，房地产权记录成为档案后是适用政府信息公开的规定还是适用档案查阅的相关规定？政府信息形成档案后是否意味着将摆脱信息公开法的约束而适用档案法？在实践中，同样的信息在不同的阶段却有不同的处理结果。《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》之立法目的在于“充分发挥房地产登记资料的作用，保障房地产权利人的合法权益，维护房地产市场秩序”，与信息公开规定之立法目的和制度存在诸多差异，。在本案中，法院采纳了行政机关的主张而适用了偏向第三人个人资料保护的房产登记资料规定，其理由仅仅建基在特别法优于一般法之原理上，未免令人质疑。
上述案子中，法院选择适用了偏向第三人权益保护的法律，下述案子则是第三人起诉政府的政府信息公开行为。在第三人起诉北京市昌平区民政局出具“查档证明”违法案[5]中，昌平法院认为应当适用《婚姻登记档案管理办法》第十五条，认定对方律师调查王先生的婚姻状况与民事诉讼中的证据有一定关联性，符合律师在诉讼过程中查阅与诉讼有关的婚姻登记档案的要求。吊诡的是，法院根据《政府信息公开条例》第33条第2款规定的“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”受理了该案，却依据《婚姻登记档案管理办法》作出了实体判决。法院以信息公开条例受理了该案，可见，行政机关出具查档证明的行为被认定为政府信息公开中的具体行政行为，该婚姻登记信息亦属于“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。只是，《信息公开条例》并没有明确该条例在与其他有关信息公开的法律规范之间发生竞合时如何适用。如果适用政府信息公开条例，那么本案中的婚姻档案无疑涉及到第三人的个人隐私，无论是行政机关还是法院在适用的过程中，必然要对信息是否涉及个人隐私以及在个人隐私与公共利益两者之间进行衡量，因此可能会得出不同的结论。本案中对当事人婚姻资讯公开之利益仅仅作为被告在其他诉讼中作为攻击诉讼对手之用，并且只是证明原告与提供出库单的工贸公司法定代表人曾经是夫妻，以质疑出库单的合法性，很难被认为被告胜诉唯一得手段。婚姻资料是隐匿性极高之资讯，具有强烈个人性质，很难说本案的判决对个人隐私和信息公开之平衡具有足够的正当性。《婚姻登记档案管理办法》属于民政部颁布的部门规章，相比而言，其法律位阶低于政府信息公开条例，为什么适用婚姻登记档案管理办法而不适用信息公开条例，法院并没有明确交待。对于在特定诉讼程序中或行政程序中，政府针对当事人的信息公开请求之作出决定的行为属于信息公开的具体行政行为应没有疑问，但是否就适用《政府信息公开条例》呢？这应当作进一步的区分，如若属行政程序中的卷宗阅览，考虑到行政处理行为的完整性和及时性，应当有特别的救济程序。
