(三)行政诉讼中被告改变具体行政行为的有效控制
曾经有学者过分夸大了被告改变具体行政行为的消极后果而主张取消该制度。以上探讨表明，行政诉讼中被告改变具体行政行为具有理论上的可行性和实践中的必要性。但是，作为一项制度来讲，现行规定仍有必要进一步完善，具体一点说就是要对该行为进行有效控制。行政诉讼中被告改变具体行政行为具有其合法性和合理性，但是并不是说不需要予以限制。比如要确认所要改变的具体行政行为确有错误，即要改变的具体行政行为或者违法或者不当，而对于正确的行政行为则不能擅作改变。但在现实中有的行政机关则是因为害怕诉讼，或者为了息事宁人而迁就原告，擅自对正确的具体行政行为作出改变。正因为如此，法院要对行政诉讼中被告改变具体行政行为的行为进行审查。
有学者认为，对行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为的规制，其关键在于对行政机关在改变过程中的心态的把握。对被告为了规避法律而改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉的一律不予准许，应该对被诉具体行政行为作出实体判决。[21]该观点实际上带有明显的理想化色彩，因为对行政机关改变具体行政行为过程中心态的把握，是很难进行实际操作的。实践中，有的法院在被告改变了原具体行政行为后，认为当事人的诉讼目的已经达到，因而对改变后的具体行政行为也就不再审查，更不审查被告改变具体行政行为的具体动机，并且为了快速结案而竭力动员原告撤诉。甚至如果原告不撤诉就以种种借口驳回起诉或者驳回诉讼请求。[22]
1.对被告改变具体行政行为审查的必要性。有学者认为，行政诉讼中被告改变被诉具体行政行为涉及行政权与审判权之间的关系。正因为如此，被告改变具体行政行为必须受到法院的审查。具体来讲，可从以下几个方面来理解：第一，在行政诉讼中被诉行政行为作为诉讼客体已经系属法院，要改变诉讼客体必须得到法院的同意。任何一方当事人都不可能单方面改变诉讼客体，否则将会导致诉讼标的处于不确定状态，也不利于诉讼秩序的稳定。第二，从被告改变具体行政行为的实际情况来看，也需要法院的审查。因为被告改变具体行政行为的原因是多方面的，为了有效防止被告因害怕败诉而盲目改变具体行政行为，或者对原告作无原则的许诺，或者加重对原告的处罚，或者与原告串通而规避法律等情形的发生，被告改变具体行政行为必须得到法院的审查。第三，法院对被告改变具体行政行为的行为进行审查，也是诉讼当事人地位平等原则的体现。在行政诉讼中原被告的地位是平等的，如果不允许原告自由处分自己的诉权，却允许被告单方面在诉讼中改变具体行政行为这一诉讼客体，显然是不公平的。因此，在赋予被告在诉讼中改变被诉具体行政行为的权力的同时，又赋予法院对被告改变具体行政行为的行为加以审查的权力，才能真正体现诉讼当事人法律地位平等的原则。[23]
谈到行政诉讼中被告改变具体行政行为，必然要涉及行政诉讼中的撤诉问题。《撤诉规定》实际上就是基于被告改变具体行政行为而引起原告撤诉的问题予以规定的。首先必须明确的是，合法性审查与当事人撤诉之间的关系。在这个问题上值得注意的是，我们提倡和鼓励当事人以撤诉的方式结案，但是绝不是排除或放弃合法性审查原则。相反，法院应当在通过对具体行政行为的合法性、适当性进行审查，初步确认具体行政行为违法或明显不当的基础上，根据案件具体情况建议被告改变被诉具体行政行为。只有被告改变其所作的具体行政行为及原告申请撤诉符合法定条件，法院才能作出准许撤诉的裁定。
根据《撤诉规定》第2条的规定，被告改变具体行政行为原告申请撤诉的，法院必须对改变后的行政行为进行审查。只有同时具备第2条所规定的4项条件，法院才能裁定准许撤诉。对撤诉申请如何进行审查，实际上关系到撤诉审查的目的。行政诉讼撤诉审查是对行政诉讼立法目的的背离，还是立法目的的实现，学界素有争议。有学者认为，《行政诉讼法》第51条有关法院对是否准予撤诉进行审查的规定是没有必要的。只要原告申请撤诉都应当准予。其理由一是当前这种规定没有实际意义，几乎所有的法院对于原告的撤诉申请都是不审查的，只要申请撤诉就准予。二是该规定不符合诉权由当事人自由处分的原则。对于当事人的诉权，法院无权干涉。除非当事人滥用诉权。当然，也有学者认为，《行政诉讼法》及其司法解释规定对原告撤诉申请进行审查是有必要的。因为在行政诉讼中经常会出现撤诉并非当事人自愿的情况。而且，原告撤诉的行为可能会导致公共利益的损害，这一点行政诉讼比民事诉讼更加突出。况且民事诉讼法也规定原告撤诉应当获得法院的准许。《行政诉讼法》及其司法解释更加应当充分考虑公共利益。[24]
如前所述，行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为的行为，虽然归根到底是行政机关行使职权的行为，但毕竟是在行政诉讼中作出的具体行政行为，带有明显的行政诉讼痕迹，即行政机关改变具体行政行为是在进入诉讼程序之后。为了有效防止行政机关以改变后的行政行为损害国家利益、公共利益或者他人合法权益，防止引起循环诉讼，浪费司法资源，法院应当对其进行司法审查。
