有学者认为，被告在行政诉讼中改变具体行政行为应当是一种行使行政职权的行为。其具体理由是，第一，诉讼权利是诉讼当事人及其他诉讼参与人从事诉讼活动所享有的权利，从其来源看是依诉讼法的规定，而改变具体行政行为的权力并不是依据行政诉讼法的规定取得的。第二，《行政诉讼法》第51条规定的“是否准许，由人民法院裁定”的规定，仅针对原告撤诉行为而言，并不包括被告改变被诉行为，所以，法院并不直接干涉被告对具体行政行为的改变。第三，有错必纠是行政法治的基本要求，纠正行政违法行为是行政机关的职权也是行政机关的职责。第四，对行政机关改变权的担心完全可以依靠其他措施来规制。[15]
还有学者认为，由于行政诉讼中被告改变具体行政行为必须满足以下要求：第一，改变行为须随同被诉具体行政行为接受司法审查。第二，改变行为的法律效力须由法院裁定加以确认。第三，改变行为是行政诉讼法所许可的行政行为，它与被告在诉讼中自行向原告和证人收集证据的行为有明显的区别。所以该学者认为，诉讼中改变具体行政行为具有诉讼行为的特征，但从行政实体法的角度讲，改变行为也具有行政活动的性质。基于上述分析，该学者认为，改变行为既是被告在诉讼活动中的诉讼行为，也是被告在诉讼过程中继续行使职权的行为。[16]
学者们的诸多观点，概括起来实际上就是两种，即一种认为是诉讼行为，一种认为是行政行为。就被告改变具体行政行为的时间来讲确实是在行政诉讼程序阶段，而且如果原告同意了被告的行为，还会引起原告的撤诉行为，而法院如果裁定准予原告的撤诉申请，则又会进一步导致诉讼程序的终结。所以从这个表面现象来看，被告改变具体行政行为似乎是被告的诉讼行为。但是就其实质来讲，即被告改变具体行政行为在行政主体与行政相对人之间所产生的实际权力（利）义务关系来讲，被告改变具体行政行为完全符合行政主体作出行政行为的基本特征。其本意就是要在行政法律关系主体之间形成新的法律关系，而不再实现原有的法律关系。就其改变具体行政行为的真正的主体身份而言，也是行政主体而非被告。基于此，行政诉讼中被告改变具体行政行为实质上还是行政主体履行职权的行为，即行政主体作出新的行政行为，是行政主体在行政诉讼中作出的行政行为，或者说是带有行政诉讼痕迹的具体行政行为，但归根到底仍然是行政行为，而不是诉讼行为。至于说被告改变具体行政行为所引起的原告撤诉行为，进而终结行政诉讼的结果，那是该行为所引起的其他行为，就像行政主体当初作出具体行政行为引起原告的起诉行为一样。
(二)行政诉讼中被告改变具体行政行为的时间
对于行政诉讼中行政机关改变具体行政行为的时间，一直是人们争论的问题之一。一种观点认为只能在一审程序中；另一种观点认为，一审和二审程序中均可以。特别值得注意的是，反对二审中行政机关改变具体行政行为的观点，在理论界与实践部门均有相当的市场。例如有学者认为，由于一审和二审人民法院对案件审查的对象不同，故只能允许被告行政机关在一审判决或裁定宣告前改变其具体行政行为。一审人民法院在审理案件中审查的对象是被告作出的具体行政行为是否合法。二审人民法院在审理案件中审查的对象则是一审人民法院作出的判决或者裁定是否正确。如果在二审程序中允许原审被告改变其具体行政行为，不仅违反了《行政诉讼法》第51条规定的原告撤诉，而不是上诉人撤诉，而且也违反了《行政诉讼法》第61条规定的二审法院直接审查的是一审判决，间接审查具体行政行为。那么，二审法院在二审程序中，如果遇到原审被告改变具体行政行为，原审原告也同意的情况，应该怎么办呢？该学者认为只有依照《行政诉讼法》第61条的规定办理。如果一审判决属于《行政诉讼法》第61条第3项的情况，即一审判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，应裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，然后由一审人民法院考虑是否准许原告撤诉。二审法院也可以在查清事实后予以改判，这里的改判也是直接审查原审判决而作出。如果一审判决属于《行政诉讼法》第61条第1项的情况，即一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，即使原审被告在二审中改变其具体行政行为，原审原告也同意，无论是哪一方提起上诉，二审法院都应判决驳回上诉，维持原判。如果一审判决属于《行政诉讼法》第61条第2项的情况，即一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，即使原审被告在二审中改变具体行政行为，原审原告同意，无论是哪一方上诉，二审法院都应坚持在审查一审判决的基础上依法予以改判。总之，在行政诉讼中，被告改变具体行政行为，原告同意并申请撤诉，只能是在第一审人民法院判决或者裁定宣告前作出。[17]
