2008年8月18日，最高人民法院下发《行政审判工作绩效评估办法（试行）》。该评估体系把上诉率、申诉率作为负面考评指标之一，而把撤诉率作为正面考评指标，以此来积极引导案件的协调。有的法院甚至提出了“诉前化解不起诉、诉中化解不判决、诉后化解不上诉”的理想目标。2010年6月最高人民法院又下发了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发［2010］16号）。该文件是最高法院为贯彻落实中央关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的部署，在广泛调查研究的基础上，针对人民法院调解工作中出现的新情况和新问题，发布的具体司法指导意见。该文件对人民法院在深入推进三项重点工作中如何贯彻“调解优先、调判结合”工作原则提出了指导意见。文件指出，“调解优先、调判结合”既是推动矛盾纠纷化解的重要原则，也是社会管理创新的重要内容，又是对法官司法能力的实际考验。深入推进三项重点工作，必须坚决贯彻这一工作原则。该文件特别指出，要建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。着力做好行政案件协调工作。在依法维护和监督行政机关依法行使职权的同时，要针对不同案件的特点，通过积极有效的协调、和解，妥善化解行政争议。特别是针对具体行政行为违法或者合法但是不具有合理性的行政案件，应当重点做好协调工作。要通过协调尽可能促使行政机关在诉讼中自行撤销违法行为，或者自行确认具体行政行为无效，或者重新作出处理决定。该文件还指出，要在各个诉讼环节，针对当事人的文化知识、诉讼能力的不同特点，用通俗易懂的语言，进行释法解疑，充分说明可能存在的诉讼风险，引导当事人在充分认识自身权利义务的基础上，平等自愿地解决纠纷。[10]
2010年6月，最高人民法院又下发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（法发［2010］18号）。该文件强调指出，各级法院必须坚持能动司法，见事早、行动快，积极应付，妥善施策。要准确把握司法政策导向，依法保障、引导、支持有利于加快经济发展方式转变的经济活动和经济行为，保证加快经济发展方式转变工作早见成效。要认真贯彻“调解优先、调判结合”的司法工作原则，积极推动构建司法调解、人民调解与行政调解“三位一体”的大调解格局，加大调解力度，充分发挥社会各界在矛盾纠纷化解中的积极作用，形成全社会解决矛盾纠纷的最大合力，尽量将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，避免因处置不当引发群体性事件。[11]
可以肯定的是，随着一系列司法政策的出台，尤其是最高人民法院最近发布的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，行政案件撤诉率将会有大幅度上升。[12] 对行政诉讼案件的撤诉，人们从忧虑到欢呼，从视为不正常到刻意追求，从追求到获得司法政策支持，不同时期的司法政策在其中起了决定性的作用。惟其如此，行政诉讼撤诉制度的完善显得尤为重要。
笔者之所以梳理近期的有关司法政策，旨在说明，在我国任何一项法律制度的解读及其完善，与相关司法政策之间具有密不可分的关系。从近期的相关司法政策不难发现，行政诉讼中的调解、撤诉以及行政机关改变具体行政行为等有益于迅速解决纠纷且能实现案结事了的行为，不仅得到鼓励，而且制度化的趋势也愈益明显。这一现象在为我们提供研究机遇的同时，也给我们的进一步研究提出了新的要求，即如何进一步规范行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为。
三、进一步完善行政诉讼中行政机关改变具体行政行为的制度需要解决的几个问题
(一)行政诉讼中行政机关改变具体行政行为的性质
完善行政诉讼中行政机关改变具体行政行为制度，该行为的性质是首先必须解决的问题。因为性质不同的行为，其所遵循的规则以及对其所实施的监督等均应有所不同。对于行政诉讼中行政机关改变具体行政行为的性质，学界也有不同的观点。有学者认为，行政诉讼中被告改变行政行为属于被告在行政诉讼中的诉讼行为，不是被告在行政诉讼中继续行使行政职权的行为。其具体理由是，行政法上的行政职权所产生的具体行政行为，由行政机关单方作出即发生行政法上的效力。而行政诉讼中被告改变被诉行政行为是否有效，要受原告同意并申请撤诉且法院裁定准许的制约。被告改变后的具体行政行为只有在原告同意并申请撤诉，法院也裁定准许后，才具有行政法上具体行政行为的意义并产生法律效力。否则被告的改变行为只是行政诉讼行为或称行政诉讼权利，而不能承认改变后的具体行政行为的成立和效力。即使原告同意被告改变其所作的具体行政行为并申请撤诉，法院在没有作出裁定准许撤诉之前，也只是存在着原被告双方各自作出的诉讼行为，一边是改变具体行政行为的行为，另一边是同意并申请撤诉的行为，而不能承认改变的结果，即不能承认改变后的具体行政行为已经具有行政法上的法律效力。所以，认为行政诉讼中被告改变具体行政行为是继续行使行政职权的观点，忽视了行政管理期间的行政权力与行政诉讼期间的行政诉讼权利的区别。[13]
有学者认为，行政诉讼程序中被告改变具体行政行为是基于行政诉讼法的授权，其结果也是导致行政诉讼关系的终结，因此，被告改变具体行政行为属于诉讼行为。具体理由是：第一，从法律授权来看，对被诉具体行政行为的改变权来自行政诉讼法。第二，从行为的基本特征来看，行政行为不论相对人是否同意均产生法律效力，而被告改变具体行政行为的改变权发生效力必须经法院审查通过。第三，被告改变具体行政行为的依据不只是行政实体法，而且其发生法律效力最重要的是取决于行政诉讼法的规定。第四，从行政系属理论来看，行政行为一旦进入诉讼程序，其合法性必须由法院来作最后的判断。[14]
