二、行政诉讼中被告改变具体行政行为的合法性与合理性解读
行政诉讼中被告改变具体行政行为的合法性依据是显而易见的，即《行政诉讼法》第51条之规定。对于行政诉讼中被告能否改变具体行政行为，各国的规定不一样。有的国家规定一旦案件进入诉讼程序就不能中止，即使双方当事人共同提起撤销诉讼请求的也是如此，如比利时、意大利、波兰、葡萄牙等国家。有的国家规定，行政行为一旦进入诉讼过程，行政机关原则上亦不应撤销或变更，如美国。有的国家规定，行政行为进入诉讼程序，在法院作出判决之前，行政机关可以撤销或者变更自己的行政行为，如法国。
行政行为的广泛性、连续性及其专业性、技术性、时效性等特征，要求行政机关必须迅速作出相关行政行为，在行政诉讼程序中有条件地赋予行政机关改变被诉具体行政行为的权力，不仅有利于及时调整原被告之间的关系，引起原告的撤诉而尽早结束诉讼，而且还有利于减少讼累，行政机关的主动纠错也有利于树立其威信。
随着社会转型的加快，在特定的时间内我国各种社会矛盾凸显。由土地征收、房屋拆迁、劳动社会保障等引起的行政主体与行政相对人之间的矛盾空前激增，行政纠纷大为增加。这在事实上给我国现实处境下的法院造成了很大的压力。一方面纠纷不断，诉讼案件上升，另一方面按照现有机制判案，很多案件官了民不了，案结事不了。于是行政诉讼中一直处于悄悄进行的调解受到了公开的厚爱。虽然这种厚爱是通过所谓的寻找行政纠纷解决机制的多元化而表现出来的，但是限于现行《行政诉讼法》明确规定不适用调解的规定，只能转而求其次地从现有制度中尽可能找到合理依据。显然这一角色非撤诉莫属。最为典型的佐证就是最高法院曾经试图制定专门的行政诉讼协调和解的司法解释，但考虑到司法解释的权限，最高法院接受了有关部门和专家的意见，将撤诉作为司法解释的切入点，这样既能在一定程度上解决问题，又不超越现行法律规定。[8]
这一转机背后的司法政策变迁更是明显。2006年9月4日，中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》。“两办”就行政审判工作专门下发文件，这是自行政诉讼制度实施以来的第一次。在这一政策指导下，各级政府和法院迅速采取行动并调整相应政策。最高法院专门召开“加强行政审判工作妥善处理行政争议”的电视电话会议，并相继发布了多个文件。针对农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等领域的群体性行政争议，最高法院要求地方法院“尽可能通过协调方式加以解决”，或者“注意最大限度地采取协调方式处理”。2006年12月5日，最高法院在专门发布的一个鼓励诉讼调解的文件即《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》中提出，人民法院对行政诉讼案件，可以参照民事调解的原则和程序，“尝试推动当事人和解”，并要求不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼和解的方法，不断完善行政诉讼案件和解工作机制。
在2007年3月召开的第五次全国行政审判工作会议上，最高法院时任院长肖扬提出了这样的要求：“要抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释，为妥善处理行政争议提供有效依据。”在这次会议上肖扬院长要求人民法院在审理行政案件中，要积极探索行政案件处理新机制。要在查清事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下，建议由行政机关完善或者改变行政行为，补偿行政相对人的损失，可以裁定准许原告撤诉。他还特别强调对于因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保的社会热点问题引发的群体性行政争议，更加要注意最大限度地采取协调方式处理。[9]
这段时期，最高法院一连下发了多个文件，如《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》（法发［2007］2号2007年1月15日）、《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发［2007］19号，2007年4月24日）、《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》（法发［2007］9号，2007年3月1日）等。在鼓励调解政策的指引下，行政诉讼的撤诉率大幅上升。各地法院竞相将提高包括行政案件在内的撤诉率作为目标之一。虽然没有哪个法院明确规定这一点，但是从媒体报道的各地法院不断攀升的数字上来看是显而易见的。为了尽可能规范行政案件撤诉行为，2007年12月17日，最高人民法院审判委员会1441次会议通过了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，该规定自2008年2月1日起施行。《撤诉规定》实际上是最高法院对一系列有关司法政策在更高基点上的制度化。《撤诉规定》第1条规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。”这一规定明示了法院在对待撤诉问题上的一个重要转折，即从原来的当事人主动提出撤诉申请，法院被动予以审查，到现在的法院主动建议被告改变其被诉具体行政行为而实现原告撤诉的目的。
