四、违法行政行为效力矫治制度困境的应对策略—德国经验考察
违法行政行为效力矫治制度的困境，不仅仅是我国行政法所要解决的议题。违法行政行为效力矫治制度的困境，追根到底源于行政法的行政形式合法性和行政效能之间的紧张关系。即如果形式的违法性不产生否定性的法律后果，行政程序法的程序规定和行政组织法的权限规定就会形同虚设，退化为可有可无的一种政策宣示。另一方面，过分强调行政程序和行政组织权限规定又可能导致行政沉溺于繁文缛节，行政过程拖延，从而使行政效率成为形式合法性的牺牲品。因此，如何处理好形式合法性和和行政效能之间的紧张关系，是各国行政法在评价形式合法性的法律后果是必须把握的关键点之一。西方各国也要面临此议题，只是问题的程度和具体情形有异，即便如此，西方经验仍能给我们提供启示。本部分将以大陆法系的典型国家，德国行政法中的行政程序和方式违法的补正制度为例，来考察德国应对这一议题的经验。
（一）补正制度的立法
德国的《联邦行政程序法》第45条是专门规定补正的条款。第1款规定：“如果一个行政行为的程序或形式的违反不属于第44条规定无效情形，这种程序或形式的违反是无需注意的，如果：1．事后提交行政行为所需的申请（对行政相对人而言）;2．事后提出所需的说明理由；3．事后补作对参与人的听证；4．须协作的委员会事后作出行政行为所需的委员会决议；5．其他应参与的行政机关补充其参与”。第2款对补正的时间进行了规定，“第1款所规定的补正行为能够在行政诉讼程序最后一次事实调查结束之前进行补正”。
从立法条文可以看出，德国补正制度具有以下三个特征：首先，其针对的对象是具体行政行为的程序和形式上的瑕疵，可补正的程序和形式瑕疵仅限于法律所明确列举的五种情形；其次，补正是通过行政机关事后的行政程序补救来实现的，并且有时间限制；再次，补正以后，违法的行政行为成为一个合法的行政行为。
（二）对《联邦行政程序法》第45条的解释
体系解释要求对法律条款的解释需考虑这一条款的体系性关联。合宪性解释是体系解释的必然要求。在第45条的解释中，德国宪法中的法治国家原则和基本权利的保护条款是必须要考虑的体系关联{9}。德国《基本法》第20条第3款规定的法治国家原则要求行政的展开需按照正当的法律程序进行。而且，基本权利的保障是所有法律规定所应当贯彻的宪法指示，这要求行政法要服务于基本权利的保障。法治原则和基本权利的保障都要求行政行为的实施应当遵循法定的程序。虽然立法机关和司法机关有相当的展开空间，在程序保障和行政的效能之间寻求平衡，因为维持行政的功效和能力也是立法机关和司法机关应考虑的宪法目标，然而必须确保基本权利和法治国家原则所要求的正当程序不被行政效能的目标所压倒和牺牲。而行政程序瑕疵的补正制度如果不进行严格把关，就有可能使行政的正当程序被行政效能的目标所压倒和牺牲掉，因此，只有对这一制度的适用对象和适用条件进行严格解释，才可能保证宪法所要求的正当程序原则能得到保障。
