2．存在对被诉行政决定合法性的“重大怀疑”。在过去的暂缓执行程序中，申请人必须提出“充分的理由”以证明行政决定的违法性，而在中止执行程序中，当事人的证明标准有所降低—只需使法官对被诉决定的合法性产生“重大怀疑”。这种怀疑须由申请人所主张的理由所引起，且能令法官在审阅申请人提交的书面材料后从中直接得出。法官的分析和心证可以是初步的，在裁定之时对相关行政决定的违法性并不需要形成高度的确信，也不必担心此后本诉法官作出相反的判决或撤销此裁定，因为该程序的价值目标是迅速裁决而非详查细断。而且，作为特例，法官可以主动藉公共秩序的理由（moyend’ ordre public)[13]推定存在“重大怀疑”，即使申请人未提及。临时处分法官有义务在判决书中说明裁定中止执行的理由，尤其要罗列和分析申请人提出的行政决定合法性受到重大怀疑的理由。
四、以强制令保障基本自由免受侵犯—保护自由临时处分
（一）“禁止向行政机关下达强制令”原则的突破
如果说“中止执行临时处分”是对法国行政诉讼已有制度的一种革新的话，那么“保护基本自由临时处分”则是诉讼制度史上的一种全新的创造。诉讼中的强制令（injonction)，是指由法官向诉讼当事人和其他参加人作出的、强制要求实施某一行为或者停止某一行为的指令、命令。行政诉讼中，行政机关并非行政法院的下级机关，并且享有诉讼特权，行政法官只能撤销与判令其重作某项行政决定，不能触及行政机关的自主行动自由，“禁止向行政机关下达强制令”是法国行政法传统的另一重要原则。[14]例如，行政法官可以撤销一项开除某个公务员的决定，但无权判令行政机关恢复其职务。1936年的Couespel du Mesnil判例以后，行政法官逐步获得程序上的强制权，以维护诉讼的有效展开，如在预审中可以要求行政机关提供所有相关文件，交代行政行为所依据的法律和事实理由。战后随着提高法院裁决效力的需求日益强烈，这一原则受到质疑，对法官实体强制权的限制有所放松。行政法官首先在公共领地、行政合同等领域，其后在保障行政判决执行方面获得完整的强制权。1980年80-539号法律授权最高院在行政机关拖延履行或者不当履行判决时可以判处其缴付逾期执行的罚款。1995年95-125号法律将该项权力扩大至各级行政法院，并允许法官强制行政机关采取为判决书所包含的必要措施。然而，这种指令只能在极为紧急的情况下对正规的行政决定作出，不适用于行政机关的其他行为，更不具有预防侵害的效果，并且强制令只能依申请作出，在原告忘记或不知道可以申请强制令的情况下，法官便无从对之救济。近20年来，随着欧洲人权法院对各国人权法律制度的干预不断强化，保护人权和基本自由逐渐成为法国公法的焦点和行政管理的戒条，提高行政诉讼救济能力、保障公民基本自由免受公权力侵犯，成为各界的共识。基于历史的原因，法国的司法法院系统更多地充当了公民基本自由保护人的角色。在相对人的基本自由和财产权受到行政机关“暴力行为”(voie de fait)[15]侵害时，得提起民事诉讼和申请临时处分，请求司法法官停止该项侵害或者判令赔偿。由于行政法官临时处分能力的欠缺，相对人即使在受到行政机关一般职权行为的侵犯时，也只能千方百计地为该行为披上“暴力行为”的外衣，寻求司法法院救济，致使司法法院的负担过重，部分司法法院针对行政机关下达的强制令也违反了管辖权分立的原则。人们需要在行政诉讼制度中增设新的机制，扭转行政法院和司法法院之间救济能力不平衡的局面，正是在这种背景下，产生了一种以保护自由为鲜明目的的临时处分程序。《行政司法法典》法律部分第521条第2款规定：“如果公法人或者承担公共服务管理职能的私法组织在其行使职权时有可能对某项基本权利构成重大的而且显著违法的侵害，受理临时处分申请的法官在判断存在紧急情形后，得裁定采取各种必要的措施以保障该项基本权利。裁定应当在四十八小时内作出。”学术界简称该临时处分程序为“refere - liberte”，即保护自由临时处分。
