三、五族共和的延续与发扬：北洋政府时期
对于北洋政府时期的民族治理及其相关宪政制度建构，学界以往常持否定态度，如认为“北洋军阀政府的民族政策及其对边疆民族事务的管理制度，是为统治集团利益服务的。民国成立，少数民族并没有真正得到民族平等的权利，他们不仅遭受本民族上层统治者的压迫，而且还遭受军阀、官僚、地主的压迫”{16}256。客观的讲，北洋政府时期民族政策固然有重视边疆民族上层分子的成分，但如果我们考虑到当时国力羸弱、内外交困的现实，似应对当时的执政者的相关决策多少报以一种同情的理解，另外北洋时期虽然国力很弱但却被一些史家认为是丧权最少的时期，从中也自可凸显当时执政者在维护国家统一、民族团结和边疆地区安定方面的努力。
而且，与我们平时一些似是而非的想当然印象不同，其实在北洋政府时期，尤其是袁世凯称帝之前，其民族治理与相关宪政建构方面的基本原则仍然是“五族共和”，这一点在袁世凯就任临时大总统、大总统后颁发的一系列公告、文件，设立的蒙藏院等治边机构、以及在对蒙、对藏政策上做出的具体应对中均可见一斑。正如有学者所指出的，“通过对民国初期传媒材料的梳理并结合各类历史资料，发现袁世凯执政时期，继承了孙中山‘五族共和’思想，主张以汉藏民族间平等团结为基础，以谋内政之统一和实现民族之大同”。{17}47而且，如果我们考虑到临时政府时期一方面存续时间较短，另外一方面政令执行区域本身也极为有限，就会发现，关于五族共和的宪政实践，孙中山与南京临时政府的相关宪政实践至多属于发轫期，南北和议达成五族平等、咸于共和的政治契约属于五族共和的标志性彰显，而北洋政府时期尤其是袁世凯称帝以前的相关民族治理与宪政制度建构，则恰恰是五族共和宪政主张的一种延续和发扬。也正是在这个意义上，五族共和的宪政实践才不像我们以往所理解的那样仅仅是南京临时政府时期的昙花一现，而是得以确实付诸实施的宪政制度建构。
上任伊始，袁世凯就宣布废除理藩部，在1912年4月22日颁布的大总统令中，袁世凯强调，“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应通筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同”，[5]该大总统令清楚地表明了袁世凯在处理民族问题的态度上，是以继承“五族共和”思想为宗旨。
1、宪政立法实践
北洋政府在民族治理宪政建构方面对五族共和的继承和发扬，从民国前期的宪政立法实践中亦可见一斑。1913年10月31日通过的《中华民国宪法草案》（天坛宪草）中，第一条国体规定“中华民国永远为统一民主国”。第二条中华民国国土依其固有之疆域。国土及其区划，非以法律不得更变之。第三条规定“凡依法律所定属中华民国国籍者，为中华民国人民”。第四条规定“中华民国人民，于法律上无种族、阶级、宗教之别，均为平等”。对比一下南京临时政府时期颁布的《中华民国临时约法》中前四条的规定，就可发现，虽然具体措辞不大一样，但民主共和国的政体，国家疆域的完整以及坚决维护国家统一与领土完整的决心、法律面前人人平等的宪政要义，均无实质差别。虽然《天坛宪草》中对于领土没有采取像《临时约法》一样的列举方式，但如前所述，关于领土条款的规定方式，一直是民国时期立宪活动中的一大争议所在，其原因就在于当时边疆民族地区的复杂形势，以及从帝政时代到民国时代多民族共和国民族国家建构之路的艰巨性。因此，尽管论争者对于采取何种立宪技术观点不一，但其目的均是为了通过立宪维护国家领土完整与民族团结，这自和当时内有分裂势力、外有强敌环伺的复杂政治格局有关。
