4．公诉审查的实效性问题
对公诉审查实效性的质疑也是否定论者的主要理由。在德国，反对中间程序的学者认为，在实务上百分之九十九的案件被裁定准予进入主审，据此主张废除中间程序。但主流观点对中间程序持赞同观点。Roxin教授认为：“尽管在实务中，法院经常不假思索，直接裁定开启主审程序。但是，正好在某些特别重要的案件，也常被拒绝开启审判程序，中间程序的控制功能无疑得到了充分发挥。”[10]德国学者认为，驳回起诉的比例之所以很低，正是由于中间程序对检察官的起诉决定发挥了控制作用。况且，纵使一百个案件只要有一个案件被驳回，这个案件具有特殊意义，且对被告具有保护作用，中间程序的价值就无法抹灭。[11]我国台湾地区2002年修法增加了起诉审查程序，自生效后5个月内，各级法院共有39件通知检察官限期补充证据，其中9件被驳回起诉。[12]这些数字也足以说明，公诉审查对于检察官起诉的控制价值不容忽视。
在讨论公诉审查程序是否有存在的必要性时，我们还必须回答这样一个问题：如果没有公诉审查程序，将会给刑事诉讼程序带来什么样的影响？日本是世界主要国家中唯一没有设立公诉审查程序的国家，也是公诉审查否定论者经常例举和效仿的立法例。那么日本预审制度废除后其效果究竟如何？在日本预审制度废除后，所有公诉案件直接进入审理程序，带来的影响有三：一是所有的程序后移。日本公诉审查的废除并非意味着不存在公诉审查所要解决的问题，而是把所有在公诉审查中需解决的问题转移到开庭后解决。根据《日本刑事诉讼法典》规定，由法院主导的准备程序只能在第一次开庭后进行。在第一次开庭后，对于欠缺起诉条件的，以裁定或判决的方式驳回起诉，或终止、中止审理；二是对抗式审理模式被摧毁。日本实行起诉状一本主义的初衷在于推进对抗制模式的实现，但由于公诉审查的缺失，需要通过公诉审查解决的问题必须在庭审中处理，造成审判不问断的中断，集中审理被诉讼中断所摧毁。日本最高法院在上个世纪六、七十年代曾多次提出旨在加速审判的改革，但收效甚微；[13]三是促使公诉权滥用论的产生。由于公诉审查制度的缺失，缺乏对检察官不当起诉的制约机制，在日本辩护实务中产生了滥用公诉权论，并引起关注，认为对滥用公诉权的，应不经审理即由法院径行裁定驳回起诉或中止审理。[14]正是由于公诉审查的缺失带来的危害，日本在新近的修法中，确立了审前法官制度，通过审前法官推进公诉审查和庭前准备活动。[15]
二、刑事公诉审查程序存在的合理性
1．公诉审查是刑事诉讼人权保障目的发挥作用的重要手段
刑事诉讼之目的，实为在发现实体真实时，“应以维持程序之公正，藉以保障个人之自由及维护社会之安宁”。[16]为实现个人自由，必须防止追诉权之滥用。审判乃标志着检察官以国家的名义正式将被告人告上法庭，被告地位的确定、审判程序的公开，对被告人名誉影响甚巨；等待审判的煎熬，羁押带来的痛苦，无疑是一种巨大的身心折磨。故国家刑罚权行使应遵循谦抑、审慎之原则，非达到足够的犯罪嫌疑不得开启审判之大门，为此现代法治国家都以起诉法定主义为起诉原则，以实现对检察官起诉裁量之实质约束，非达到起诉条件不得行起诉之权，否则即为滥行起诉。为保障起诉法定原则得以贯彻，在正式审判前，对起诉进行司法审查。对不符合起诉条件的，裁定驳回起诉；对欠缺审判条件的，裁定不予受理；对存在阻却审判障碍的，裁定终止或中止审理，从而使被告早日从刑事诉讼程序中解脱出来，防止无必要之诉讼拖延，发挥人权保障之功效。“公诉（起诉）审查的出发点首先是为了保护被告人利益，是为纠正错误起诉、防止错误审判而设置的，属于诉讼民主化和人权保障的程序性措施。”[17]
2．公诉审查是诉讼制约机制的重要体现
“任何权力都有滥用的可能。实践证明，任何把正义的希望仅寄托于执法者良好的道德修养都是靠不住的。只有借助于制度的力量和约束，人民才能对执法的结果有一个相对稳定的预期。因此，程序正义的一个突出功能就是对权力可能被滥用有较强的预防和制约作用，这一功能应当在执法实践中得到更充分的发挥。”[18]公诉审查作为诉讼制约机制，体现在两个方面：首先，公诉审查体现了审判权对公诉权的制约。公诉审查制度是审判权对公诉权制约的重要机制，在法治国家大抵如此，只是因法治理念不同所依据的理论基础有所差异。在职权主义下，公诉审查制度是基于法院对案件的系属权和审理义务而产生的审查义务。经检察官的起诉而使案件系属于法院，案件因系属而产生了审理义务。案件一旦系属于法院，为了实现其审理义务，法院必须查明案件是否达到起诉条件及是否具备审判条件。在英美法系国家，公诉审查是基于司法审查理论而产生的审查权力。法院对起诉的审查，其实质是法官对作为政府职能部门的检察官是否适当行使追诉权的审查，是司法权对行政权的制约机制。其次，公诉审查的存在有效地制约了主审法官的审判权。由于公诉审查机制的过滤作用，使不符合审判标准的案件不能进入正式审判程序，在一定程度上分割了审判权，避免主审法官在过分集权下，出现错判的可能性。凡经起诉，就可以进入正式审判，无疑增加了主审法官的审判权。可以说，公诉审查程序是对审判权的事前控制，上诉程序是对审判权事后的监督，两者都是保证审判品质所不可或缺的制约机制。
3．公诉审查是保障审判公正的重要机制
审判公正是现代刑事诉讼追求的核心价值之一。目前我国学界对审判公正的研究更多地着眼于审判者中立、证人出庭作证等庭审程序本身的公正，较少关注庭前程序对于保障审判公正的重要性。为保证审判公正的实现，需要一系列诉讼机制的保障。庭审程序设置对实现审判公正固然重要，但如果没有庭前程序的保障，庭审程序即使设计得再完美也难以达到审判公正之目的。正如一场重要的演出，为了获得成功，没有事前的精心排练，不可能达到预期的效果。庭审从某种意义上也是一场演出，审判日所有的诉讼参与人聚集法庭，新闻媒体、旁听人员也纷纷到场。对于当事人来说，庭审活动能够使其充分表达自己的诉求；对于旁听人员来说，庭审活动能够使其感受到司法的公平正义。试想一个不停中断的审判、一个成为公诉人独角戏的审判、一个随意撤诉的审判，如何能实现审判的法律效果和社会效果？
