试论我国行政信访权利救济功能的完善
——对国外议会行政监察专员制度的考察与借鉴
杨建锋
【摘要】行政信访作为一种特殊的行政救济方式，在我国的权利救济系统中有着重要的补充作用。但是由于信访机构的地位不独立、人员素质不高、调查权限较小、信访建议权威不够以及与诉讼救济关系模糊导致行政信访救济的作用受到很大限制。通过对国外议会行政监察专员制度的考察与借鉴，吸收其合理因素，改革行政信访来完善其救济功能。
【关键词】行政信访；权利救济；议会行政监察专员；调查权；建议权
【全文】
行政信访作为我国土生土长的制度，具有源远流长的历史。新中国成立之初，作为党联系群众的方式，行政信访起到了群众表达意见和政治参与的作用。近30年来，我国行政信访制度逐渐承担了日益繁重的权利救济功能。虽然学界对于行政信访制度是否应该承担权利救济功能产生争议，但实践中其在为权利受到侵害的个人提供救济方面发挥了现实的积极作用。
一、行政信访是一种特殊的行政救济方式
行政信访作为一种长期存在的制度，与行政诉讼相比，具有成本相对较低、受案范围更广、更容易缓和矛盾，更强调实体正义的实现等特点。2005年出台的《信访条例》对行政信访作了尽可能详细的规范，但是仍然给了信访机构处理行政信访事项留下了很多可以灵活处理的空间。行政信访在实践中也经常以党政领导批条子的“人治”模式运行，表现出了一种法制化与非法制化并存的特点，被广泛诟病为削弱了司法权威，动摇了法治国家的根基。但是一个值得注意的事实是：尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年，每年仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。[1]由此得出从实践层面上，目前还不能完全排除行政信访权利救济功能的必要性。应星教授在分析信访制度时也认为“在目前行政诉讼制度与行政复议制度还存在种种缺陷的情况下，我们仍不能否认它在中国是一种较为有效的替代性权利斗争方式。因此，行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力及其平衡就构成了信访救济运作机制的核心。”{1}
二、我国行政信访救济功能的定位与变革
从现代法治思想、各国实践来看，司法救济无疑是首要的救济途径。新时期下行政信访救济是司法救济的补充而非取代，是一种“底线救济”的权利。但是实践中的行政信访的重要性已经被高层不断强调并且渗入到司法救济、行政监察等其他救济领域之中，“在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其本身的承受能力。”{2}与日益强调的维稳任务和政治功能形成对比的是，行政信访的救济功能存在着如下缺陷：
