信访三项建议权实施的难点与对策
朱应平
【摘要】《
信访条例》赋予县级以上政府信访工作机构享有三项建议权。但这种制度一直没有得到运作，笔者认为，造成此种情况主要有三个方面原因：政府信访工作机构的地位较低，权威性不足；监督性建议权的配套性权力不足；其他机关给行使建议权的主体考核打分。这些制约因素，与行使监督性建议权的本身要求相悖。要使监督性建议权能运作，必须采取下列措施：提高建议者的地位和权威；增强与建议权配套的其他权力；废除由其他行政机关给政府信访工作机构打分考核的做法。
【关键词】信访；建议权
【全文】
《信访条例》赋予县级以上信访工作机构三项新的职权,即改进工作建议、完善政策解决问题建议和给予行政处分建议的职权(以下简称“三项建议权”)。具体规定在《信访条例》的第36-38条中。第36条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。第37条规定，县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。第38条规定，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。
上述三项建议权中，第36条和第38条比较突出体现了县级以上政府信访工作机构对其他办理信访主体的监督功能，而第37条虽然不是直接规定对行政机关办理信访事项的监督，但提出完善政策、解决问题的建议，也同样是政府信访工作机构行使监督权的结果，因此，将此三项建议权统称为“监督性建议权”。上述规定明显加强了政府信访工作机构的权力，有利于改变行政机关处理信访事项不负责任的状况。应该说，上述立法宗旨非常好，但从实践来看，上述制度没有得到执行。据笔者调查了解，“《信访条例》赋予政府信访工作机构对政府其他工作部门的监督权实施效果并不理想。”[1] 三项建议权基本上处于运作空白状况。本人认为，造成此情的关键性原因在于，现行立法对此项制度的设计，以及信访工作实践中的一些执法措施，与此制度运作所要求的基本条件相悖。要使此项制度得以运行，必须针对造成其不能运行的根本原因，有针对性地改进。
一、监督性建议权行使必须具备的条件
政府信访工作机构的三项建议权的实质是监督权。既然是监督权，就要有与监督性建议权行使相配套的条件。笔者认为，监督性建议权得以运行必须具备下列条件：行使此项监督权的主体具有相对独立于被监督者的权威和地位，如果行使监督性建议权的主体的地位和权威低于和受制于被监督主体，此项监督性建议权就无法发挥应有的功能；应当有与监督性建议权配套的其他权力，如独立的调查权，建议之后的跟踪调查权及相应的处置权；应当有保障监督性建议权行使的考核评估机制，评估考核机制不得使行使监督性建议权主体受制于被监督者。以下分别从比较的视野阐述上述三方面的条件。
