功能迥异的三种行政诉讼制度历史类型
——兼论行政诉讼制度发展的路径选择
On the Three History Types of Administrative Litigation System Which Has Different Functions
曹达全
【摘要】作为统治者管理工具的管理主义行政诉讼制度对公民权利保护相当不足，但其注重自身品质培养的经验值得汲取。形式主义的行政诉讼制度依附于立法权，只能保障公民的“法律权利”，其功能有待进一步拓展。功能主义的行政诉讼制度扩大了保护公民权利的范围，甚至成为各种利益的博弈场，但却遭遇自身能力限制等难题。对此，注重培养自身品质，转变功能定位是行政诉讼制度进一步发展的必然选择。
【关键词】行政诉讼制度；功能；历史类型
【全文】
纵观行政诉讼制度的发展历史可以看出，各国行政诉讼制度基本是按照一定规律向前发展。如果从行政诉讼制度与宪法和行政法治背景之间的关系来看，行政诉讼制度大致经历了从依附于统治者权威，转为依附于立法权威，再到依附于行政法治的发展历程。据此，行政诉讼制度也可大致划分为三种不同历史类型：管理主义的行政诉讼制度、形式主义的行政诉讼制度和功能主义的行政诉讼制度。[1]这三种不同历史类型的行政诉讼制度在功能定位上均具有相当大的差异，而值得我们关注。
一、管理主义的行政诉讼制度
究问行政诉讼制度的起源，可以发现，行政诉讼制度并非产生于宪法和行政法治相对完备的历史时期，而正是行政诉讼制度的建立才在真正意义上拉开了宪法和行政法治发展的序幕。英国普通法在没有确立议会主权前早已充分发展，美国普通法在三权分立的宪政体制没有确立之前也得以充分发展；法国、德国等大陆法系国家的行政审判制度也在宪政体制还没有完全确立的历史阶段就得以发展。这段时期的行政诉讼制度，虽然不能与当代行政诉讼制度同日而语，但已经具备行政诉讼制度的雏形，笔者将之称作管理主义的行政诉讼制度。这种类型的行政诉讼制度，在英国主要是指议会主权没有得以根本确立之前的普通法，在美国则主要是指殖民地时期的普通法制度，在法国主要是指1873年以前，行政官法官时期、保留审判权时期以及委托审判权时期的行政诉讼制度，[2]而在德国则主要是指皇家法院司法时代、行政司法和行政裁判时代的行政诉讼制度。[3]
从总体上来看，管理主义的行政诉讼制度呈现出以下基本特点：一是行政诉讼主要是作为统治者管理下级的一种工具或手段。虽然能起到保护公民权利的实际作用，但其根本目的并不在于预防国家机关侵犯公民权利，而在于维护统治者的整体利益。对公民权利保护范围狭小，而且保护范围具有不确定性。并非所有的行政争议均能够被纳入行政诉讼的受案范围，且只有在统治者允许的前提下民众才可以启动诉讼程序；二是这种类型的行政诉讼制度一般依附于国家的最高统治权，如皇权或国家管理权。由于此时分权的宪政体制并没有形成，行政诉讼制度与其他国家权力（机关）之间，实际上只存在工作任务上的分工而并不存在严格意义上的职能分工。负责行政诉讼的机关或机构也并非仅承担司法审判职能，而可能承担行政管理的职能，反之也然；三是由于法治原则并没有能真正得以落实，行政审判权的合法性基础，几乎是建立在统治者的意志或者是抽象的社会正义的基础之上。
