但如果完全由听证官员主持听证，又由他们作出决定，那么又剥夺了行政首长的决定权，从而毁坏首长负责制的行政管理体制。为了避免这个危险，《联邦行政程序法》进而规定听证官员的决定只是初步决定，当事人对初步决定不服可以上诉于行政首长，行政机关对该决定不满，也可主动要求复议。而且听证官员毕竟无法承担行政决策的责任，所以初步决定只适用于按常规方式，把普遍性规则适用于具体情况的事项，而对于新发展的领域，具有开拓性质的事项，听证官员在听证结束后只能提建议性的决定，最后的决定，仍由行政首长作出。[11]另外，对于政策选择性特别强的事项，即行政机关制定法规或者决定初次申请许可证的，行政机关不需要有听证官员的建议性决定，就可作出临时性决定。[12]对于临时性决定，当事人可以提出反对，当当事人不能提出正当的反对理由时，临时决定即成为最后的决定。最后，对于前述政策选择性特别强的事项，如果确有迫切需要迅速决定的，行政机关可以免除一切事先的决定，包括初步决定、建议性决定和临时决定在内，而直接作出最后的决定。
这样联邦行政程序法的规定，不仅做到了听证者必须决定，而且也兼顾了首长最后决定的要求。
（四）案卷排他：决定者必须听证与听证者必须决定的统一
虽然由决定者必须听证发展到听证者必须决定是一个技术进步，但还不完美。因为听证者必须决定，虽然可以使行政相对人的陈述申辩权得到满足，但却可能摧毁首长负责制的行政管理体制。所以，美国联邦行政程序法的规定来了个折中，区分出初步性决定、建议性决定、临时性决定和免除一切的决定。但这种折中，兼顾了首长的决定权，却又不可避免地带来了另一个缺陷：怎么保证行政首长的最后决定符合听证的要求，即决定者必须听证。因为听证主持人主持完听证后，他把作出的初步决定、建议性决定和临时决定交给行政首长，由行政首长最后作决定。而且对于这些决定，相对人仍然可以再向行政首长提出反对意见，进行进一步的陈述申辩，那我们又怎么来保证行政首长此时会充分考虑听证主持人的建议，充分听取相对人所作的进一步陈述呢？
这时候还是要靠案卷排他继续发挥作用。听证主持人主持完听证后，当然要按照案卷排他原则的要求作出初步决定、建议性决定和听证报告等。[13]但这之后，听证主持人的意见、初步决定、建议性决定和听证报告，以及相对人的进一步陈述申辩等，这些经过听证程序加工过的案卷材料还要继续记人案卷中，成为一个新的案卷，行政首长最后的决定必须根据这个新的案卷作出，这个新的案卷材料中没有记录的因素绝不能成为行政首长最后作决定的依据。
这时候，由于有听证主持人的听证报告或初步决定的存在，我们再要求行政首长的决定程序也做到案卷排他不仅是可能的，而且也是可行的。首先，这时候提交给行政首长的案卷材料已经经过听证主持人或行政机关中的其他职员的分析和筛选，其中的事实关系和法律关系都已梳理清楚，即使相对人这时候提交的新的陈述申辩也只是对要点的阐述，因而阅读这些案卷材料，不需要耗费行政首长很多的时间和精力，他只需要从全局角度把把关就行了。其次，听证后，经过听证主持人的心证和分析推理，数量庞大的听证材料及其所反映的复杂关系在听证报告或初步决定中都已简化和清晰化，再也不需要我们像第三和第四摩根案那样去审查无法审查清楚的行政首长的思维过程。这样，在案卷排他原则的作用下，并通过听证报告或初步决定这个中介进行承上启下的衔接，就既可以做到听证者必须决定，[14]又可以做到决定者必须听证。[15]从而使听证者和决定者达到高度统一。
