这就带来一个很大的困惑，即行政相对人的陈述申辩到底起了什么作用？很明显，“作裁决的行政官员或行政机关怎么了解证人和当事人的意见呢？如果裁决者主持审讯，亲自听证，听辩护词，也显然不会存在这种问题。……然而，如果一个行政官主持审讯，另一个行政官作裁决，……事情则较麻烦。”[2]正如一位英国官员所描述的：“我们不必费脑筋就可以把这种裁决转化成两个诉讼当事人之间的纠纷。两个人之间产生了法律纠纷。他们请求法院解决。法院派了一个代表去听证。他去接受了证据，……然后回法院向法官写出报告，……这个报告是咨询性的。法院的其他人对此报告加以评论，然后再把这个报告送交法院的另一个部门讨论。法院的一个不知名的官员作出书面裁决。你认为这能使案件当事人满意吗？”[3]
（二）决定者必须听证
正当行政程序赋予行政相对人陈述申辩权的目的在于使作出决定的人听取他们的意见，并尊重他们的意志。但行政主体中听证者和决定者的分离，显然使这个目的无法实现。因而必须改革：由最后做决定的人来听证。
1933年，美国著名的第一摩根案最早实现了这种改革。[4]该判例中，联邦最高法院首席法官休斯非常精彩地指出作裁决的权力和责任赋予了农业部长，而没有赋予作为一个机构的行政机关。“因此没有理由说：牲畜买卖及牲畜法第310条规定的权力授予了农业部（行政意义上的一个部），故一个官员可以审查证据，另一个没有研究过证据的人可以作裁决、制作命令。”既然作裁决的责任是部长个人的责任，他必须亲自听取证据，他自己必须认真思考，作出他认为公正的结论。“没有研究过证据和辩护词的人不能履行这种职责。这不是一种与个人无关的职责。这是一种与法官职责相似的职责。作裁决的人必须审讯。”[5]
第一摩根案确立的决定者必须听证的原则，克服了决定者与听证者分离的状况，但要不折不扣地实施这个原则并不容易。因为行政主体实行首长负责制，最后作出行政行为的决定权自然要赋予行政首长，但如果行政首长作出每个行政行为都要亲自听取相对人的陈述申辩，或亲自主持听证，这是不可能的。因为行政首长不同于法官，法官除了对争议进行裁决外，没有其他职能，他能够而且必须自己听审，自己判决。但行政首长除了适用法律作出行政行为外，还要履行更多更重要的职能：他要通盘管理所辖事务，处理与自己部门相关的政治性的事务，还要对整个行政主体进行组织管理等。此种情况下，如果要他对每个行政行为，尤其是具体行政行为都要亲自听证，就等于他要把全部的时间花费在鸡毛蒜皮的事务上去了。更何况，行政主体处理的事务种类繁多，涉及面广，要作出的行政行为的数量远远大于法院受理的案件，哪怕行政首长愿意把自己全部的时间都化在听证上，他也无法完成。
