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中国行政司法监督的困局与出路

  

  如果在具体的行政诉讼案件的判决书中以不同方式和不同需要援引了宪法条文,只是对该案件作出更有说服力的判决的话,那么,这种援引宪法条文的行为关涉行政司法监督的意义并不大。真正有实质行政司法监督意义的,是法院和法官有意无意地对抽象的行政行为进行了审查,这种审查一经在判决书中出现,就实际上对该抽象行政行为,特别是有关的行政性规章、条例等的普遍法律规范性效力,甚至存废,都产生了影响。


  

  1998年,中国西部甘肃省酒泉地区中级人民法院的一位法官于当年12月15日在审理一起消费者权益辩护的行政诉讼案件中,认定甘肃省人大常委会制定的地方法规《甘肃省产品质量监督管理条例》不符合两部国家法律,即《产品质量法》和《行政处罚法》,因此拒绝依照甘肃省上述地方条例判案,这在实际上未经明确宣布地中止了该地方性法规的法律效力。这在中华人民共和国的历史上,是第一次由一个地方法院的法官对地方国家权力机关的抽象行政行为,即其所制定的地方性法规进行司法审查。尽管这不是一次“合宪性”而只是“合法性”审查,但仍在当地乃至全国引起了轰动性效应,以至甘肃省人大常委会立即介入干预,甘肃省高级人民法院也迫于情势立即重审该案,原审法官也不能全身而退。同样性质的案例也发生在中国河南省,1998年和2003年曾出现两例法院判决该地区的地方性法规和规章违反国家相关法律而不予适用的案件,也同样引起了轰动性的社会效应,其结果也是对作出行政司法审查的原审法官停职的处分。2003年以后,这类具有行政司法审查的案件不再见诸于媒体的报道。


  

  (二)法学理论上的探讨


  

  在改革开放三十年期间,特别是在最近一、二十年期间,行政司法审查一直是行政法学乃至司法改革的一个热门话题。法学学者们曾经并且正在对司法改革的总体方向、行政司法审查的机制与原理、行政司法审查机构的完善或重建进行了认真的、多方位的研究和讨论。值得简单梳理和总结,有如下三个领域。


  

  1.关于司法改革的总体方向。在早期的司法改革方向的讨论中,曾一度集中在是否应当仿效西方国家的司法制度,实现司法机关和法官独立,而不仅仅是现行中国宪法规定的司法独立。这一讨论和有关司法改革的一些设想,由于无法逾越宪法体制上的障碍,而慢慢地淡出法学术界的视域。近期则又兴起了一场有关司法改革价值定位和定向的激烈讨论,基本上形成了两派对立的意见。一派意见可以简称为“大众司法”或“司法民主化”,另一派意见亦可以概括为“司法职业化”。前一派的主要观点可从以下的引言中大致能够得到印证:“这些年司法改革的根本性错误在于,司法改革在部分学者的错误引导下,在法官群体的有意推动下,走上了所谓职业化的路线,司法与人民渐行渐远,人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法,相反,一个维护自身利益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此,本案给我们最大的教训是,必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断,通过各种秩序化的民主手段,实行人民对司法权的有效控制。”{5}后一派的意见则主要集中在以下一些方面:职业化要求司法官员选任上的专业化;要求司法决策遵循法律和法律解释的规范;司法权的行使方式要中立;要在人与人以及人与机构之间的关系上把法院与行政机构区分开来;确立司法职业伦理。论者认为:“历史地看,法律职业化的前提不是民主,相反,一个独立和高度职业化的司法界却可以成为民主不沦落为多数人暴政的前提条件。”{6}



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