城市拆迁中公众参与机制的功能与立法建议
王士如;郭倩
【摘要】公共利益的界定和补偿标准的确定是城市房屋征收与拆迁立法的两大难题。公众参与具有约束公权力、保障私权利之功能，是合理界定公共利益、确定补偿标准的有效途径。因此，将公众参与中的听证和协商机制引入“新《条例》”，有助于走出城市房屋征收与拆迁的立法困境。
【关键词】公众参与；公共利益；补偿标准
【全文】
频繁发生的“钉子户”与强拆人员之间的恶性冲突事件，再一次加大了废止《拆迁条例》[1]的呼肖。在此背景下，“北大五学者”依据《立法法》有关规定，建议全国人大常委会对《拆迁条例》进行审查，撤销该条例；或由全国人大专门委员会向国务院提出令面审查意见，建议国务院进行修改。[2]笔者以为，《拆迁条例》应否废止已无争权，值得对论的是应制定怎样的新《条例》。
有学者认为有六大问题需要商对，[3]其中公共利益的界定和补偿标准的确定是需要面对的主要困境与挑战。从国外立法实践看，如何界定公共利益是一个法律技术难题。一方面是由于涉及主体与影响范围的不确定性，另一方面是由于公共利益会随着时代的发展而持续演化。因此，无论怎样界定，都难以一劳永逸。至于按市场价格补偿已成为共识，且得到立法机关在态度上的认可。[4]但《拆迁条例》第24条就已规定了按市场价格补偿的原则。[5]实践中补偿金额大大低于市场水平，因力市场价格自身需要考量诸多因素。[6]此外，特困户、孤寡老人等的生存质量保障也需考虑。补偿标准的立法规定进人两难境地。
有学者认为，“新《条例》”应明确政府的征收主体资格，确定先征收、补偿，后拆迁的原则。[7]行政征收的前提是公共利益；拆迁的前提是补偿标准合理。只有在两项都达成共识的情况下，政府才能征收、拆迁。[8]
笔者认为，公众参与是必备的制度要素，在“新《条例》”中，以听征制度约束兜底条款的适用、以协商方式确定补偿标准的适用，乃是解决立法困境的有效途径（见图1)。【图1略】。“新《拆迁条例》”制定中的立法困境及其解决途径
一、城市拆迁中公众参与功能的阐释
（一）约束公权力：界定公共利益之功能
在当下中国，行政权力独大，公民对政府依赖性强，甚至受到不当行政行为的侵犯，这已是不争的事实。在城市房屋征收、拆迁中尤为突出。
