笔者认为，不宜将国务院的规定纳入行政复议的合法性审查范围。一方面，这主要是考虑到目前行政运行的实际情况，国务院作为中央政府，其发布的规范性文件一般是对全国各级行政机关进行某方面工作部署或者提出工作要求，如果将其纳入合法性审查范围，不仅不利于行政管理的稳定，也有可能大大削弱中央政府的威信，对于全局来讲弊大于利；另一方面，国务院作为最高层级的中央政府，其规定相应具有最高的权威，行政复议作为目前由行政机关主导的权利救济制度，针对最高政府的规定即使能够进行合法性审查，审查主体也只能由国务院自己，审查效果也没有制度保障。因此从制度设计上看，国务院的规定也应当拥有“审查豁免权”。因此现阶段，我们只能寄希望于中央政府的自律和睿智，来保证其出台规定的合法性。但是，没有监督的权力容易被滥用。随着法治建设的不断深化，期待在不久的将来可以探索将国务院规定参照行政法规纳入到立法或者司法审查的范围。
二、合法性审查申请的提出
按照《行政复议法》的规定，合法性审查应当在提出复议申请时一并提出，那么在申请复议时未提出合法性审查的要求，是否可以在复议审理过程中再单独提出呢？复议法及其实施条例未做明确规定。《行政复议法》仅规定在申请复议时不知道有此规定的，可以在复议决定作出前提出审查申请。笔者认为，根据这一规定，应当做如下区分处理：
一方面，若被复议具体行政行为在作出的过程中并没有体现出所依据的规定，申请人在申请行政复议前也无从获知该规定的存在得，应当允许申请人在复议决定作出前依法提出审查申请，这也是对公民知情权的恰当保护；另一方面，若申请人已经通过被俘以具体行政行为或者其他正式渠道获知该规定的存在，而又在申请行政复议时没有申请对该规定进行合法性审查，那当复议申请被受理并进入审查程序后，则不应再接受其合法性审查申请，应当视为其放弃对该规定的审查申请权，毕竟法律不应保护“躺在权利上睡觉的人”。
三、合法性审查的内容和结果适用
（一）审查内容。复议法对合法性审查的规定并未涉及具体操作层面，对审查的程序、审查的内容等具体问题都没有规定。考量行政复议“监督行政权力、维护合法权益”的制度设计方向，笔者认为，在行政复议中对规范性文件的合法性审查应当是全面的、实质性的。参照立法审查的要求，复议中的合法性审查应当从程序和实体内容两方面来考查：一是规范性文件的制定程序是否合法，包括制定主体、制定程序等是否符合程序规定；二是规范性文件的实体是否合法，即内容与现行有效的法律、行政法规和政策是否抵触。
