(三)统一有序原则
统一有序原则,是指应急志愿者、志愿服务组织以及志愿服务组织者应当在突发事件发生地政府及其他应急管理机构的统一指挥、安排和管理下,井然有序地开展应急志愿服务活动。需要遵循统一有序原则是应急志愿服务与常态下志愿服务的重要区别,也是有效开展应急志愿服务的基本要求。没有政府的统一领导和良好秩序,有效应对突发事件将无从谈起,后果将不堪设想。统一有序原则要求,不仅政府需要构建相应的制度进行统筹管理与应对,而且要求应急志愿者、志愿服务组织及志愿服务活动组织者开展应急志愿服务时,负有服从组织、安排与管理的法定义务。
三、应急志愿服务活动的组织与管理机制
“机制”一词最早源于希腊文,原指机器的构造和动作原理;管理机制是指管理系统的结构及其运行机理,本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理,是决定管理功效的核心问题,在任何一个系统中,机制都起着基础性的、根本的作用。应急志愿服务活动组织与管理机制是应急志愿服务立法所应当解决的重要问题之一,这将为整个突发事件应对工作背景下的志愿服务效果提供基本的体制保障。这一组织与管理机制是:志愿服务组织和志愿者参加应急志愿服务活动时,应当接受突发事件发生地的人民政府和其他应急管理机构的统一指挥、安排和管理。主要有以下原因:
第一,政府是突发事件应对工作的主导力量与法定主体。
《突发事件应对法》第4条规定,“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”这一“统一领导”的应急体制决定了政府是突发事件应对工作的主导力量与法定主体。根据《突发事件应对法》第9条规定,国务院和县级以上地方人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,也就是说国务院和县级以上地方人民政府是突发事件的应急机关。政府是公共利益的代表,担当着谋求国民福祉、进行社会治理的法定职责,当巨灾来临时,政府具备领导全社会力量应对危机的最强能力,顺理成章地成为突发事件应对工作的主导力量与总指挥。政府机关由于身负法定职责、掌控极多资源,面对巨大灾害、灾难的“大事”之际,理所当然要积极履行职责,成为灾害救援的主导力量和中坚力量,而且有责任积极组织、调动和领导社会力量与民间力量参与突发事件应对工作,成为全社会应对突发事件的领导者与总指挥,使得志愿服务等社会应急力量也能在政府构建的良好秩序中发挥最大效用。
第二,行政应急性原则与突发事件的特点赋予了行政应急权的巨大优先性。
应急性原则是现代行政法治原则的重要内容,指在某些特殊的紧急情况下,出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要,行政机关可以运用紧急权力,采取必要的对行政相对人合法权利带来限制和影响的措施来应对紧急情况[6]。应急性原则改变了日常法律确定的国家机关与公民之间的权利义务关系,赋予了行政权力在应急法制中的巨大的优先性与权威性,这使应急权力的优先性与紧急处置性是公共应急法制的重要特征。英国思想家洛克曾经把行政紧急权力称为“行政特权”。究其原因,主要是因为突发事件发生的突然性、发展的不确定性、时间的紧迫性以及危害的严重性和公共性等特点所决定的。因此,出于行政应急性原则与行政应急权行使的需要,应当确立志愿服务组织或者志愿者参加突发事件志愿服务活动时,应当接受突发事件发生地的人民政府及其他应急管理机构的统一指挥和管理这一应急志愿服务的根本组织管理机制。