公用事业特许经营监管机构模式研究
李明超;章志远
【摘要】我国公用事业特许经营监管机构的设置重叠混乱、职能交叉冲突，致使公用事业市场化改革隐藏着巨大风险。通过对国内外公用事业监管机构的系统梳理，可以发现我国公用事业监管机构在监管主体及模式选择方面存在着明显的缺陷。在对我国公用事业监管机构可选择模式进行评析的基础上，进一步提出我国公用事业特许经营监管机构的阶段性发展模式，并试图构建一套多维度的特许经营监管机构模式，以期推动我国公用事业市场化改革的进程。
【关键词】公用事业；特许经营；监管机构；模式
【全文】
一、研究缘起：公用事业特许经营监管失利暴露监管机制之缺失
自二十世纪九十年代初期以来，一种内涵为“政府授予某一私人组织直接向公众出售其产品或服务权利”的特许经营制度成为我国公用事业市场化改革的重要模式。作为公用事业市场化改革的制度尝试，特许经营首先受到了上海、深圳等沿海发达城市的青睐，随后迅速波及到东北、西南、西北等许多内陆城市，掀起了一股公用事业市场化改革的浪潮。2010年国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确鼓励和支持民间资本进入公用事业领域。政府为民间资本开了“一扇门”，让民营企业进入公用事业领域，甩掉了“包袱”，但其并未尽到后续监管和督察的责任。以公交民营化为例，由于缺乏监管，各公交企业在运营线路中“挑肥拣瘦”，有些线路的公交车甚至拒载持免费乘车证的老年人；公交企业片面追求经济效益，频频违章，导致事故频发，备受市民诟病。针对这些情况，十堰、重庆、南京等地原已民营化的公交事业重回国有公用事业。政府监管的失败给公用事业的市场化改革带来了巨大的冲击。
政府监管失败的深层次原因是监管体制的重叠混乱，缺乏统一的监管机构。由于理论界和实务界对监管机构的设置机理缺乏系统、深入的研究，加之我国改革的复杂性和渐进性，我国目前的监管体系与现代意义上的监管体系还存在相当大的差距。现阶段普遍存在的管制过度、监管不力和监管缺位问题，很大程度上是由于监管体系设计未能完全到位造成的。[1] 2005年原建设部发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》，要求各级政府充分发挥市政公用事业主管部门在人才、技术、行业管理经验方面的优势，整合行政资源，逐步建立统一的市政公用事业监管机构，切实解决机构重叠、职能交叉、效率低下、监管成本高的问题。2009年住房和城乡建设部又发布了《关于请报送市政公用事业改革情况的函》，对公用事业改革进行系统的调查，其中特别要求对如何完善监管制度提供改革的意见和建议。公用事业监管体制完善与否攸关公用事业改革的成败，成为当下我国政府亟需解决的问题。为此，本文将在系统梳理和评析国内外公用事业监管机构模式的基础上，试图构建一套符合国情、行之有效的公用事业特许经营监管机构模式，以期推动我国公用事业市场化改革的进程。
二、我国公用事业特许经营监管机构的实证分析
离开了管制文化的管制法律制度，“实际上如同篮子里的一条死鱼”。不去关注政策和体制因素是如何进入现实经济生活，只是针对理想境界去寻找或设计对应的政策和体制，就会产生很大的理论和实践误导性。因此，我们既要研究和解释“制度下的管制”，也要研究和解释“管制中的制度”，将“应然”的管制置于“实然”的管制结果来修正“应然”的管制。[2]
（一）现行立法中的公用事业特许经营监管机构
我国尚未制定统一的《市政公用事业特许经营法》，公用事业特许经营监管的相关规定主要散见于原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）以及地方人大和政府制定的关于公用事业特许经营的条例和规章中。通过对原建设部《办法》和地方性法规的分析，可以初步理清并总结出我国公用事业特许经营监管机构模式的特点。
第一，公用事业监管机构的组织模式，即公用事业特许经营监管权的纵向配置。由表一可知，原建设部《办法》采取了中央和地方分权、层级监管的模式。在中央，由建设部负责全国公用事业特许经营活动的指导和监督工作。在地方，省一级由建设厅、发展和改革委员会等部门行使相应监管权力，市一级主要由建设委员会或公用事业管理局等部门对区域性公用事业特许经营活动进行直接管理。
