根据制度经济学的基本观点，制度建设滞后带来的最大问题是交易成本的增加，降低交易成本是制度创新的重要目的。[7]交易成本理论是制度经济学的重要理论之一，该理论由科斯首创，具体指：在交易成本为零的情况下，不管如何选择法律规则、配置权利，有效率的结果都会出现；如果存在现实的交易成本，有效率的结果就不可能在每个法律规则、每种权利配置方式下发生，即交易成本为正的情况下，不同的权利界定和分配，会带来不同效率的资源配置。据此，交易成本不为零的情况下，交易成本最低的法律是最好的法律。显然，交易成本为零只存在于理想的模型之中。我国财政管理体制法不断沿革的过程，便是在经济发展的过程中，不断降低交易成本的一个选择的过程。
（一）财政包干下的委托——代理模式
1950年，为了集中资金实施重工业优先发展的赶超战略，避免地方政府财权过大造成资金分散，中央采用高度集中的财政管理体制法，财权牢牢收归中央，由此导致管理幅度过大，管理链条过长，微观经济领域生产效率低下，地方政府和个人没有积极性去充分利用自己的信息优势优化资源配置，因此要实行分权的财政管理体制法，中央政府希望通过权力下放，通过以地方政府作为代理人，自身作为委托人，形成委托代理关系来缓解信息和监督的问题。后来实施的“增收分成，收支挂钩”“划分收支，分级包干”等，实质上都属于“委托代理”模式的分权体制。
“当人们按他人要求行动且代理人比委托人更了解运营情况时，就会产生委托——代理问题。这时，代理人有可能按自己的利益行事并忽略委托人的利益。”[8]所以，委托代理关系会产生机会成本，即代理人人认为某项行动符合自己的利益时，而不愿放弃实施此次行动的机会，置委托人的要求于不顾。故，这种“委托代理”模式的分权体制存在以下不足：
第一，这种体制使得政府与企业不分、企业利润与税收不分、政府的公共服务职能与资产所有者职能不分。地方政府以本地企业为生存基础，从而它们必然以企业利益代表的资格，作为企业的委托人与中央政府谈判。它们与企业之间形成了一种委托—代理关系。
第二，划归中央的税收和利润是通过委托地方来征收的，其收入不仅取决于其与地方政府之间的分配比例，而且在很大程度上取决于地方政府征收积极性的高低，地方与中央之间也形成了委托—代理关系。
第三，包干体制不是依据财权与事权相统一的原则来划分财力，它在很大程度上取决于企业的行政隶属关系，从而使委托—代理关系得到进一步地强化。[9]
