关于治理理念的勃兴与高等教育去行政化。在当今经济全球化和政治民主化的背景下，行政的理念也在发生变化，传统意义上的政府统治（即“管理”government）正在逐步转化为具备更多民主精神和参与要素的“治理”（governmence）。所谓治理，是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要[17]。随着人类社会和文明的发展，传统行政管理领域中的许多事项逐渐发展成为政府管不好也管不了难题，于是公共治理与社会行政作为一对相互呼应的概念得以逐渐兴起。这个过程的一个主要表现在于，政府逐渐削减自己的传统行政权力范围，除了对国家行政关键领域仍保持绝对的管理权威之外，开始将一些提供社会公共服务的职能分离出来，交给具备一定资质的组织、机构来独立行使，使之参与到公共服务的活动中来。这一公共服务的过程只在宏观上受到政府的调控监督，而细节规范则完全由行业或组织自身自行设定。在我国传统的高等教育体制中，国家教育行政部门一贯推行“家长式”的管理模式，高等学校的自主权被限定在一个极小的范围内。虽然这种体制在计划经济时代体现出显著的优越性，但在市场经济时代却呈现出巨大的阻碍作用：一方面高等学校被法律赋予了独立的法人地位，另一方面却在人事、组织、财政等诸多方面依然牢牢受制于教育行政部门的操纵。更严重的问题在于，教育行政部门这种顽固的操控思想非但没有为高等教育制度的发展指出一条光明的康庄大道，反而促使高等学校纷纷背离了大学自治、学术至上的基本原则，披上了浓重的行政化乃至官僚化色彩。鉴于此，在治理理念迅速勃兴的今天，需要教育行政部门转变观念，敢于放手，一方面将高等学校推离行政的母体，另一方面把掌握多年的治校权物归原主，切实保障高等学校独立的法人地位，以实现高校群体多样性、多元化的协调发展态势。这种思路具体到当前实践中，不正是《纲要》明确提及的高等教育去行政化改革么？从这个角度而言，这场改革的对象不仅是高等教育体制本身，甚至还具有还原到整个政府管理体制改革的大背景之中的可能。从这个意义上说，高等教育去行政化改革实际上就是主流行政理念由传统的管理到治理的转变过程在高等教育体制演进过程中的具体体现，治理的理念也理应被贯彻到作为高等教育去行政化改革构成要件的政策、文件尤其是法律规范体系之中。
【作者简介】
熊文钊，中央民族大学法学院教授、博士生导师，法治政府与地方制度研究中心主任；郑毅，中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。本文原载于《北京行政学院学报》2011年第3期，请以发表版本为准。
【注释】如有学者认为其是指：“行政权力主导一切，高校的组织序列由行政权力来划分。校长的产生类似于行政官员的任命。高校的办学理念、职能配置、组织建构、运转机制、决策管理等方面呈现与行政机构相似的特征。”参见梁山：《高校泛行政化现象探析》，载《纺织教育》，2007年第5期，第4页。
新华网：《中国高等教育“去行政化”之路》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/04/content_13098383.htm，2010年3月12日访问。
梁山：《高校行政化现象探析》，载《纺织教育》，2007年第5期，第5页。
参见吴伟：《我国高校行政权力泛化问题探析》，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版），2009年第1期，第119页。
张献勇：《不同语境中的高校行政权力探析》，载《山东社会科学》2008年第12期。
梁山：《高校泛行政化现象探析》，载《纺织教育》，2007年第5期，第5页。
对于高等学校的事业单位属性，法律上并无明确的规定。但是传统上历来作此认定。正如有观点指出的：“自京师大学堂诞生之日起，中国的大学即与官方（政府）有着密不可分的关系——从学校的设立、财政来源到招生机制等，无不渗透着官方的力量。故而在我国理论界，学校历来被视为‘事业单位’。”参见洪发胜：《高校自治与行政诉讼——高校双重身份的平衡》，载《法制与社会》2008年5月（下），第171页。
事实上，许多事业单位都具有行政化倾向，高等学校并非个例。正如有学者指出的：“被定性为事业单位的某些组织，有的与行政机关无任何实质差异，如保监会、证监会，有的则领取企业法人执照，如各种出版单位。”参见苏力、葛云松、张守文、高丙中：《规制与发展——第三部门的法律环境》，浙江人民出版社1999年版，第97-102页。转引自沈岿主编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版，第81页。笔者认为，宏观层面上事业单位行政化的形成，与政府组织规则的欠缺、事业单位转制等诸多更为复杂、深层的因素相关联，而高等学校行政化的原因则相对单纯得多。
根据中国科学技术信息研究所中国科技论文统计结果的数据，1999-2008年期间，高校发表的国际论文，从2.8万篇增加到20.5万篇，增长了6.3倍。并且，在全国发表国际论文中，高校的比例不断上升，由72％上升到85％。同期我国国际论文发表数量占国际论文总数的比例，从2.5%增加到11.5％，位次相应地从第9位上升到第2位（仅次于美国），主要功劳在于高校。陈叶军：中国农大校长柯炳生：《大学仅仅去行政化是不够的》，载人民网·理论频道，http://theory.people.com.cn/GB/41038/11127178.html，2010年3月14日访问。
全国政协委员、南方科技大学（筹）校长朱时清在接受采访时就明确表达了这一立场。参见《朱清时称高等教育去行政化成为国家意志》，腾讯教育网http://edu.qq.com/a/20100307/000012.htm，2010年3月14日访问。
参见章晓莉：《高校行政权力与学术权力博弈机制的探讨》，载《黑龙江高教研究》2008年第7期，第7页。
在我国台湾地区，实施了相当一段时间的“大法官释字382号”解释关于“学校做出对学生开除、退学等影响受教育权的处分时，这一决定可以被诉”的规定于2011年1月17日被“大法官释字684号”解释所取代，新解释将学校行为的可诉范围进一步扩大——不仅包扩受教育权，也包含了其他基本权利，实现了有权利即有救济。但也有学者对这一解释所具有的侵害大学自治的可能提出了担忧。
关于公立高等学校招生过程中的纠纷解决问题，具体可参见沈岿主编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版，第83-91页。
参见翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学丛书编辑委员会1990年版，第132页。
“重要性理论”认为特别权力关系可以分为重要性关系和非重要性关系，只要涉及公民基本权利的事项，必须由立法者以立法的方式而不能由行政权自行决定。参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2006年版，第169-170页。根据这一理论，高校对内部成员（主要是教师、学生）给予一般性处分的，排除司法监督介入的可能，但若处理行为直接影响了该成员的重要权利（典型的如开除、不予学位等）的，则属于行政诉讼的受案范围。
这六种对软法渊源的归纳参见罗豪才等：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第189-203页。
俞可平：《民主与陀螺》，北京大学出版社2006年版，第31页。
