高等教育去行政化的基本问题及其对策
以法律规制为核心视角
The Basic Issues and Countermeasures on the De-administration of Higher Education
From the Visual Angle of Legal Regulation as a Central Countermeasure
熊文钊;郑毅
【摘要】国家在《
国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出了“高等教育去行政化”的改革目标。何谓高等教育行政化？高等教育行政化有何影响？成因为何？在对以上疑问作出解答之外，更重要的问题在于如何将高等教育去行政化的改革转化为现实的制度设计。在这一过程中，要以政策手段和法律的手段作为推进改革的基本进路。毋庸置疑，作为核心视角的法律规制是改革成功与否的关键策略。
【关键词】高等教育；去行政化；基本问题；对策分析；法律规制
【全文】
长期以来，我国的高等教育定位与发展存在着严重的行政化倾向。高校地位机关化、高校级别行政化、高校领导官员化、高校管理官僚化以及高校作风衙门化已经成为制约我国高等教育发展的重要阻碍之一。2010年的两会期间，高等教育去行政化的探讨一跃成为网络上探讨最为热烈的时事之一。于是，多年来森严壁垒的中国高等教育官样体制终于在这样一种貌似突然的背景下缓缓拉开了去行政化的改革序幕。
一、高等教育行政化的内涵、表现及其影响
（一）高等教育行政化的内涵及表现
对于高等教育行政化内涵，学界已有研究，但是绝大多数归纳是一种对于现象或特征的统一概括和描述，内在结构并不严谨。[1]笔者认为，所谓高等教育行政化，是指我国的高等教育体系中普遍存在的高等学校行政机关化以及高等学校管理行政化的制度特征或趋势。
教育部部长袁贵仁就曾指出，高等教育行政化倾向表现在两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向，一是学校内部管理的行政化倾向。[2]这种认知从本质上揭示出了高等教育行政化倾向的主要方面。
首先，高校“官本位”意识强烈。学术权力的传统领域被大量侵蚀，高校各级领导人员相对于普通教授而言具有畸高的比较地位和权威。许多学者不再把主要精力放在学术研究之上，而是“不务正业”地醉心于追逐行政头衔，而已经获得一定行政职务的中层干部仍不遗余力地试图谋求更高的行政职衔。官样文化取代学术氛围渗透在高校的每一个角落。其次，高校行政级别繁多。全国一千多所公立高等学校在行政级别上被认为划分出了三六九等，学术的争鸣和发展不再是校际横向交流的主旋律，级别的相较俨然成为各高校所热衷的“奋斗目标”。学校的级别直接同行政人员的地位、待遇挂钩，而主要领导的产生也背离了传统的民主程序，成为教育行政主管部门的囊中物。再次，组织上“党政同构”，即实行以党委为核心的内部行政领导体制，形成“党指挥行政，行政指挥学术”的怪异管理格局。学术自由、大学自治的现代大学基本原则被最大限度窒息。最后，管理和决策背离民主与科学原则。当前我国的高校中“行政首长、学术领袖不是经过大学共同体自发民主产生的，而是经过自上而下的权力运作出现的。……科研经费的申请、划拨方式完全是行政主导。行政性科研支配申请划拨方式则使得行政官员定科研题目……教学内容的安排，学科体制的确定，教学体例的设定，甚至于研究生招生考试科目的确定，大学教授是没有发言权的，这一切都是由学校及其教育行政主管部门说了算。”[3]
