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司法裁判、裁执分离与征收补偿(上)

  

  3、房屋征收与补偿的实施权


  

  此项权力的内容亦较为庞杂。该条例第5条规定了委托实施的相关要件和程序,贯彻了行政委托论上的权责分配原理,相关规定与现行法规范的规定相一致,应当不会产生争议。问题在于,该条例第35条规定《拆迁条例》同时废止,本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。这样的过渡性规定,在具体实施层面将难免遇到新旧规范如何衔接的难题。对于按照旧条例的规定已获得拆迁行政许可尚未开始的拆迁以及正在进行的行政强制拆迁等,需要根据具体情况作出判断。既然过渡性规定明确了“政府不得责成有关部门强制拆迁”,这种价值判断标准就应当成为新旧法规范适用过程中的方向性指引。需要强调的是,法院对相关案件的审理需要对不同的法规范进行梳理,尤其是适用“从新从优”原则的情况下,须对情势变迁作出全面准确的判断。


  

  4、房屋征收与补偿工作的监督权和指导权


  

  该条例第6条规定了上级政府对下级政府房屋征收与补偿工作的监督权,国务院住房城乡建设主管部门和省级政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门行使对房屋征收与补偿实施工作的指导权。这里的监督权和指导权与前述管理权具有类似属性,作为行政系统内部的权力制约和支撑机制,需要依赖于相关组织法规范的完善而发挥其实效。对于此类行政系统内部的权力运作,司法审查不能也不宜过多介入。当然,在对其他行政权的审查过程中,对此类权力附带进行审查,明确相关权责关系,提出相应的司法建议,当是权力制约理论的题中应有之意。


  

  5、房屋征收决定权


  

  这是在该条例所设定、配置的权力中最为庞杂、最为重要的一项权力。第一,第8条规定市、县级人民政府是房屋征收决定权的主体,其作出房屋征收决定须以对“保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”作出肯定性判断为前提。第二,根据第9条规定,市、县级人大、相关规划部门和社会公众对房屋征收决定权具有制约作用,这使得从动态上把握公共利益的需要成为了可能。[13]第三,第10条和第11条规定了征收补偿方案的拟定、呈报和公众评议程序,尤其值得强调指出的是,这里对特定情况下的听证会等正当程序规则作出了具体安排,使其成为作出房屋征收决定的前置条件。第四,根据第12条规定,社会稳定风险评估及依法定程序进行应对是房屋征收决定的前置程序。第五,第13条规定了房屋征收决定的公告等程序,为正当程序规则作了较为坚实的注脚。


  

  根据《征收与补偿条例》14条规定,被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,也可以依法提起行政诉讼。这就意味着,法院应当对房屋征收决定是否符合第8条至第13条的要求进行合法性审查,这是现行法规范所要求的,没有什么障碍;但前述条款所要求的内容,有许多涉及到合理性问题,法院应当对其合理性进行审查,而这不仅是现行法规范上欠缺明确依据的,而且也往往恰是法院所力不能及或者不很擅长的。例如,有关征收项目是否确实属于公共利益的需要,是否真正符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,保障性安居工程建设、旧城区改建是否符合市、县级国民经济和社会发展年度计划,乃至征收方案是否合理,等等。在这层意义上,可以说第14条规定为法院审理行政诉讼案件提出了一个新课题——既具有拓展司法审查空间的可能性,亦具有面临现行法规范如何协调的重大挑战。



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