一、《征收与补偿条例》的制定与权力博弈
国务院于1991年发布施行《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），进而于2001年修改公布施行《拆迁条例》，为加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障城市建设（建设项目）顺利进行，发挥了重要的作用，这是毋庸置疑的。然而，随着城市建设的推进，城市房屋拆迁领域的矛盾日益突出，遂成为最易引发社会问题的领域之一。于是，对2001年《拆迁条例》进行全面修改，便成为了必要而迫切之举——这种必要性随着各类拆迁群体性事件的发生而不断地被强调，尤其是在2004年湖南嘉禾拆迁事件之后，关于修改《拆迁条例》的必要性几乎达成了各界共识。不过，关于如何修改《拆迁条例》则“存在很多不同意见”，“大家意见分歧比较大”。[2]
国务院法制办于2007年着手起草、研究条例草案，于2010年1月29日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见，并于2010年12月15日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（以下简称《二次征求意见稿》），第二次向社会公开征求意见。为制定行政法规而两次向社会公开征求意见，这种史无前例的举措，一方面体现了政府部门对民意的充分尊重以及重视公开立法、民主立法乃至科学立法的良好态势，另一方面恰恰也反映了该领域问题的复杂性，同时也表明当时的规定在内容和方式方法上存在诸多问题。[3]
《拆迁条例》规定的城市房屋强制拆迁的方式有两种，即行政强制拆迁和司法强制拆迁。由于行政强制拆迁有强大的行政权力支持，具有高效、快捷的特点，因而在城市房屋强制拆迁中被广泛运用。与《拆迁条例》相比，《征求意见稿》和《二次征求意见稿》均有突破性进展，这是有目共睹的。但是，《二次征求意见稿》放弃了《征求意见稿》关于“行政强制搬迁”和“司法强制搬迁”并举的制度架构，明确规定，行政机关作出房屋征收决定并按照征收补偿方案作出补偿决定后，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”对于这一修改的评价则存在较大的争议。有人认为“这是很大的一个进步，这也是我们长期呼吁的” [4]，评价这种修改“具有相当积极的意义”[5]，“无疑是形式正义的进步，而这种形式正义的进步无疑会促进实质正义的发展”[6]，也有人对这种修改的价值提出了质疑，认为“以司法取代行政不过是给强制拆迁贴上一个‘合法’的标签”[7]，“行政强制拆迁不应由司法机关‘背书’”。[8]对于这个问题，我一直持消极态度，称之为“司法强拆”悖论，并在分析从“行政强拆”到“司法强拆”背景的基础上，提出了针对这种“司法强拆”悖论的解决方案——裁执分离模式。[9]
