4.法律和事实上的未型式化行政行为。长期以来，我国行政法学界一直将行政行为理解为行政法律行为，认为“行政行为即行政主体作出的，产生行政法律效果的行为，即行政法律行为。”（注：参见罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第105页。 ）《行政诉讼法》、《行政复议条例》及最高人民法院《关于贯彻执行＜行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》，又进一步将行政法律行为细分为具体行政行为与抽象行政行为，其结果是确立司法最终裁决仅为对具体行政行为的审查，将抽象行政行为、行政事实行为均排除在司法审查的范围之外。这使得行政主体作出的某些侵害相对人的行为所引起的纠纷被法院拒之门外。
将行政事实行为包含于行政行为之中，并将行政案件的受案范围予以扩大，即可使上述矛盾得以缓解。行政事实行为，是行政主体基于行使行政职权的直接需要而作出的不以法律效果为目的的行为。（注：参见吕诚、王桂萍：《行政事实行为几个问题的探讨》，载《行政法学研究》1996年第4期，第18页。 ）行政事实行为与行政法律行为既有密切的联系，又有严格的区分。两者的联系在于：首先，行政事实行为是行政主体基于行政管理的直接需要作出的，这一点与行政法律行为相似；其次，行政事实行为常常作为行政法律行为的辅助行为、阶段行为或衍生行为，与行政法律行为密不可分；再次，行政事实行为同样具有法律意义，它可能对行政法律行为的效果产生影响。行政法律行为与行政事实行为的区别，单纯以行政法律行为中具体行政行为的本质特征，诸如针对对象的特定性、针对事项的既发性、适用频率的一次性等已无法充分解释，因为行政事实行为中有相当一部分是针对特定人、特定事，且只适用一次的，如行政主体视察工作之行为。行政法律行为与行政事实行为的不同之处，应当回到行政法律行为与行政事实行为的定义中，从两者构成要件入手加以区分。行政法律行为，行政主体主观上有设立、变更或消灭行政法律关系的意思表示与行为目的，客观上与相对人产生了权利、义务关系，行为具有法律效力。行政事实行为的行为主体不具有设立、变更或消灭法律关系的意图，但在客观上可能产生影响相对人利益的后果。
正如行政法律行为存在型式化与未型式化一样，行政事实行为也存在多种形式，包含未型式化行政事实行为。要全面研究未型式化行政行为，也应包括行政事实行为。
二、未型式化行政行为的法律控制与救济途径
