论政府环境责任的缺陷与健全
On Flaw and Perfection Government Environmental Responsibility and Legal Liability
蔡守秋
【摘要】政府环境责任的缺陷和不足，是环境保护领域政府失灵、环境法律失灵的一个重要原因。我国政府环境责任的缺陷主要体现在“重政府经济责任，轻政府环境责任”、“重企业环境义务和追究企业环境责任，轻政府环境义务和追究政府环境责任”、“重政府环境权力，轻政府环境义务”等八个方面。通过阐明健全政府环境责任的法理基础、指导思想和原则，提出建立健全政府环境责任的体系和制度的建议。
【关键词】政府环境责任；环境法的正当性；环境资源法
【全文】
政府在领导、组织、协调环境资源保护工作，建设环境友好社会、资源节约型社会中具有重要的、关键的、不可替代的作用。目前中国日益严重的环境资源（能源）问题，特别是如何有效解决环境污染、生态破坏和资源能源浪费问题，引发了国家机关、社会各界和公众对政府环境责任的关心和重视，政府环境责任正在成为国家机关、理论界特别是环境资源法学界研究的热点问题。
一、政府环境责任问题的提起
近十多年来，国务院及其环境保护行政主管部门在全国大力推行“到2000年全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准”、“到2000年实现淮河变清”计划，采取了诸如环境审计、流域限批、节能减排以及集中执法检查、“零点行动”等被誉为“环保风暴”的环境保护强力措施。环境法律作为环境保护的重要武器也得到了国家的重视，到2006年，中国已经制定9部以防治环境污染为主的环境保护法律，13部以自然资源合理利用和管理为主要内容的自然资源法律，10部以自然保护、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，30部与环境资源法相关的法律，还有大量的环境资源行政法规、地方法规、部委行政规章和地方行政规章，仅地方性环境保护法规和地方政府规章就有1600余件；已颁布800余项国家环境保护标准；中国已参加《生物多样性公约》和《联合国防治荒漠化公约》等50多项涉及环境保护的国际条约，先后与美国、日本等42个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与11个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。从某种意义上可以认为，目前中国已经形成环境法体系。
上述努力虽然取得了一定成效，但是从国家和社会对政府环保工作和环境法律的要求和期望看，中国的环境质量并没因环境保护法数量的增多而成正比相应改善：环境立法的增幅较大、增速较快，而环境质量改善的增幅较小、增速较慢；统计结果表明，随着环境法规数量的增加，环境污染恶化状况没有得到有效遏制，有些地区环境污染程度不降反增。例如，在我国《环境保护法》颁布的1989年，我国二氧化硫排放量为1564万吨、工业废水排放量为252亿吨、工业固体废物产生量为5.7亿吨；到环境立法大发展的2006年，我国二氧化硫排放量为2588.8万吨、工业废水排放量为239.5亿吨、工业固体废物产生量为15.2亿吨。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》要求“到2000年，全国所有工业污染源排放要达国家或地方规定的标准”，但是直到2007年我国不少企业特别是大多数乡镇企业、中小企业的污染物仍然没有达标。1994年，由国务院牵头，开展淮河流域水体污染大规模治理，规定了至2000年“淮河变清”的目标，通过政府运作，开展了浩浩荡荡的治淮运动。为了实现“2000年淮河变清”的要求，有关部门倒推出了治理淮河的计划与方法（制定了淮河水污染防治的第一个“九五”规划）；1995年8月8日国务院颁布了我国第一部江河流域污染治理的第一部行政法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，之后相继关停了4000多家治理无望的“十五小”企业。据报载，中国政府对淮河是“50年治水，10年治污”，从1994年5月开始的淮河污染治理工程我国大规模治理污染的第一大战役。有报纸称10年淮河流域累计投入治污资金约193亿元，也有称是600亿元。据《中国环境报》报道，我国于1994年5月全面启动淮河污染治理项目，10年来仅安徽省政府共投入直接治理污染资金累计53亿元{1}。期间有关部门几次在媒体发布了淮河水质好转、污染程度逐年下降或“淮河基本实现水清”的消息。但是，2004年7月一场暴雨却揭出了淮河治污“十年之丑”。7月16日至20日，淮河支流沙颍河、洪河、涡河上游局部地区降下暴雨，5亿多吨高指标污水在蚌埠附近淮河形成150多公里长的污水带，远远刷新了1994年7月污水总长90公里的“历史之最”，也让淮河治污“十年之丑”顿时暴露无遗。据安徽环保部门监测，河水主要污染指标在平时的基础上增加了7倍，洪泽湖氨氮超过平时的60倍，水质全为劣五类。据暴雨之后新华社记者的调查，不少治淮项目弄虚作假，国家曾对沙颍河污染大户“莲花味精”厂投资1.5亿元兴建污水处理设施，但“莲花味精”厂等拥有污水处理设施的特大型企业依然将污水直排入河，“十五”计划建设的污染处理设施平均动工率不到30%，安徽省的动工率不到10%。淮河两岸的百姓反映，在20世纪50年代，淮河是“一条大河波浪宽，风吹稻花香两岸”；后来是“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代”。有人认为，“十年治淮水质回到‘原点’，600亿元打了‘水漂’”，“淮河治污10年花费600亿元，淮河水质回到原点”。因此，尽管治淮工程历时十年，声势浩大，震惊中外，但究竟取得多大实效则是一个值得研究、深思且至今仍然存在不同看法的问题{2}。2006年5月，全国人大常委会执法检查组检查核实的现状是：淮河虽然经过多年整治，劣五类水质监测断面仍然占32%{3}。“十五”时期，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的两个主要指标没有完成。一是二氧化硫排放量，“十五”计划要求削减10%，实际上不仅没有减少，反而大幅度上升，2005年排放量达到2549万吨，比2000年增加了27%，超过了环境容量的一倍以上。二是化学需氧量排放量，“十五”计划要求削减10%，2005年实际排放1414万吨，只比2000年减少了2%，但比2004年又增加5%，出现了明显的反弹趋势。国家确定了“十一五”期间单位GDP能耗降低20%左右和主要污染物排放减少10%的目标的约束性指标，但是在2006年，中国没有实现年初确定的节能减排目标。国家环境保护总局局长周生贤指出，“近年来，环境问题日益突出，污染问题严重影响社会稳定。因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。”[1]
