4、政策合法化能力。即推动既定公共政策法制化的能力，主要包括政策执行能力和法制化论证能力这两个方面的内容。政策执行能力即上面的政策组织能力。法制化论证能力则体现在多个层面的组织活动领域。首先是政策效用层面的政策推广性论证，能够通过政策的实际执行及其所带来的实际利益后果，证明其能够符合更大范围乃至全社会大众的利益。因此，具有普遍、长远的制度规范功能，适宜转化成为更具稳定性和广泛制约效力的法律制度形式：其次是政策内容文本层面的制度合法性论证，能够通过政策内容与现有制度精神或国家长远发展战略相符合，又没有被反映到具体的法律制度文本中，因此，具有政策性立法的必要性和可能性。最后是政治体制层面的组织程序操作，能够通过现实的组织运作程序推动相关的公共政策进入公共权力活动中的立法程序，最终完成政策的法制化工作，这主要是指利用行政组织在各级人大中的提案权，通过向其他人大代表的解释、论证和说服工作，推动正式的立法议程的顺利完成，对于行政组织来说，正式的立法程序的完成也就意味着一轮制度创新工作的结束。
综上所述，我们沿着制度落实和制度创新这两个逻辑上相反的公共行政过程，围绕着行政组织的政策活动，讨论了行政组织在制度落实流程中的制度规范解释能力、政策制定能力、政策执行意愿、政策宣传能力和政策组织能力：在制度创新流程中的政策信息获取能力、公共意识、政策创制能力和政策合法化能力，这些政策能力内容又可以被看作是对政策能力概念的外延式定义，沿着这一外延式定义，就能够对现实中的
行政组织及其活动做出具体的分析、解释与评价。应当指出的是，这里所说的相反的逻辑过程只是一种理论上的划分，在现实的公共行政实践中，它们完全有可能处于同一的组织行为过程之中，因为立法活动本身也具有主观能动的特征，也就是说，立法组织可以通过积极的立法活动反映社会大众的利益需要，规范指向社会公益的公共秩序。此时，行政组织的制度落实活动显然也将带有直接的社会公益导向性质，进而在制度规范的概括性和抽象性范围内，根据特定政策对象的具体利益状况做出具有制度创新特征的公共政策规划，改革开放初期，多数的公共行政活动都具有这种双重特征，因此。在当代中国政府主导改革的历史背景下，不同行政组织的政策能力也就在很大程度上决定了相关地区或事务领域的改革与发展进程。
【作者简介】
杨正联，河海大学公共管理学院副教授，法学博士。
