在公共行政活动中，制度创新反映了一个与制度落实相反方向的活动流程，当然。这里所说的“相反”和“相逆”都是指一种逻辑上的对应关系，并不是指实践上相反的活动程序。制度创新反映了公共行政活动从个人利益需求的展示到公共政策的制定，再到法律制度的建立和公益的确定这一系列的运行流程。理想的制度创新状态是：社会大众的个人利益需求都能向行政组织做出充分的表达：行政组织能够基于社会大众的利益表达做出相应的政策规划；政策规划的落实带度内容：法律制度内容显示了符合公益取向的公共秩序形式，在制度创新过程中，行政组织围绕其政策活动所展示出来的政策能力主要由这样几个方面构成：
1、政策信息获取能力。就是指行政组织通过各种渠道获取社会大众利益呼声的能力。它包括两个环节，即信息收集能力和信息处理能力。信息收集能力强调行政组织成员进入社会大众的信息表达网，或者主动地建设社会大众信息表达网为其利益表达提供便利的能力。前者如深入基层，开展广泛的社会调查及实地座谈等，了解社会大众的实际生活状况，倾听他们的利益诉求，收集第一手的社会信息资源。后者如建立有效的信访制度和程序、民意调查、网络问卷以及群众评议等。广泛、公开地收集社会信息资源。信息处理能力强调对收集来的社会利益信息进行加工和处理，在有效的分析和判断的基础上，厘清哪些信息仅代表社会中极少数人的利益，哪些信息代表了社会大众的利益，哪些信息中有着太多的虚假或夸张成分，哪些信息反映了最现实的社会问题，等等。然后把它们分门别类地放入行政组织的信息库之中，再以轻重缓急和现实性为标准，使那些迫切需要解决的社会问题迅速进入公共政策的议程。
2、公共意识。即指行政组织成员为社会大众服务的公共精神或公益意识。它反映了行政组织成员能否主动地关心社会大众的疾苦，倾听老百姓的利益呼声，真诚地为社会大众办实事的主观愿望。无论是上面讨论的制度意识，还是这里说的公共意识，它们都是对于行政组织成员的一项基本的个人素质要求，都是公共组织的一个基本内涵，也是公共政策之所以形成的价值观念基础。但这只是一种理论上的规范或者组织原则上的规定，在实践活动中，我们看到，私人利益、组织群体利益以及官僚主义的惰性等因素都可能导致行政组织成员公共意识的缺失。失去公共意识或公共意识淡薄的行政组织成员是很难认真、主动地去了解、关心社会大众的利益，并为实现这种利益充分发挥其创造力的。不过，怎样才能培养或建立强烈的公共意识，一直存在很大争议。是通过党组织自上而下的思想灌输，还是通过民主的方式在老百姓的直接监督和有效控制下建立公共意识，哪种方式更有利于形成或培养行政组织成员的公共意识，还是一个需要进一步讨论的问题。来了预期的效果并导致其成为更具稳定形式的法律制3政策创制能力。这里的政策制定不同于上面制度落实过程中的制定。在制度落实过程中，强调的是在既定制度规范基础上，对制度规范内容进行进一步具体化的具有话语解释性质的政策制定，而制度创新过程中的政策创制则强调在具体的公共事务应对层面。以维护或实现特定的利益目标为指导，对于公共资源(包括作为公共权力的行政权力)投入和使用状况的政策规划，尤其强调行政组织对社会大众的利益诉求或政策诉求的政策回应。显然，制度落实过程中的政策制定侧重于政策相对于既定制度的合法性或制度话语解释的合理性：而制度创新过程中的政策创制则侧重于相对于利益获取的公共资源投入的合理性或符合公益的合法性。前者是“自上而下”的政策解释：而后者是“自下而上”的政策创新。因此，制度落实过程中的政策制定能力强调的是对制度信息本身的认知、理解和解释能力，而制度创新过程中的政策创制能力强调的则是对社会大众利益需求信息的认知、理解和整合能力。相对于前者而言，主要关注的是话语层面的活动，制度创新过程的政策创制能力涉及到更为广泛的能力内容。比如：利用民间思想库的能力、组织小规模政策实践的政策方案实验能力以及运用科学理论(比如社会学、心理学、经济学等等)的能力，等等。因此，同制度落实过程中的政策制定的常规性相比，制度创新过程中的政策创制有着明显的不确定性。关于突发性公共危机事件的政策制定活动就是这种政策创制的典型代表，也正是因为这种政策创制的不确定性所带来的困难或挑战，使得目前的公共行政活动急需建立一个稳定的应对突发性公共危机事件的制度，以期让相关的政策制定和政策执行有一个相对确定的制度依据，将其简化成为类似于制度落实过程的政策制定活动。
