1、制度规范解释力。要落实制度首先要对制度规范的内容有一个准确的认识和理解，解释主要是指对于制度话语或制度文本的解释，国家法律制度的规范性主要处于宏观层面，指向整个国家范围内具有长远意义的公共秩序。因此，具体的法律制度内容往往都有着较为明显的抽象性和概括性，如果要进人具体的制度落实环节，一般都需要做进一步的解释和细化工作。比如我国《物权法》第43条规定：国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。但是，在如何保护、限制和控制的程度等问题上，则主要取决于各级、各地政府对于该法律条文的理解和解释。《物权法》的初衷在于抑制各地尤其是处于城郊地区由政府土地开发政策引导下的房地产狂热开发现象，保护农业耕地，但如果某级政府把这个规定看作是对于现有农业用地的硬性限制，禁止一切用于工业开发或其他农业产业开发所需要的土地规划，那么，就是把这种保护性的法律规定推向了一个极端，表现为一种不准确的制度解释，也就是一种较低或较弱的制度解释力。
2、制度意识。即行政组织成员尤其是组织领导对制度的遵从意识，表现为一种自觉的接受制度要求；履行制度落实义务的主观意愿，也就是我们通常所说的态度问题。制度意识将直接决定行政组织在政策活动中政策能力的主观投入方向和投入程度。正是由于法律制度规范本身的概括性和抽象性，给了制度落实行为也就是行政组织的公共行政活动带来了巨大的弹性空间，可能在制度话语的范围内，做出灵活性的解释，甚至是带来制度变更趋向的解释。此时。地方利益、政府部门的组织利益乃至个别组织成员尤其是组织领导的个人利益等因素都可能对制度意识造成影响，导致对制度规范内容进行片面、歪曲甚至相反的解释。仍以我国《物权法》规定为例，某政府领导可能完全清楚法律的初衷，但是，出于发展地方经济，提高政绩，甚至是因接受了开发商所给的“个人好处”的考虑，而强调“严格的限制不是禁止”、“控制总量不是限制总量”，这样。就为他们寻找借口，规划房地产开发用地提供了制度规范上的漏洞，显然，制度意识上的缺失将直接导致制度落实上的失效。
