论行政组织的政策能力
杨正联
【摘要】公共政策活动是公共行政活动的核心内容，政策能力反映公共政策活动的效率和效益，进而决定着公共行政活动的现实效果。沿着制度落实和制度创新这两个逻辑流程，分解行政组织的政策能力内容将会为我们认识、解释乃至评价行政组织的政策能力提供一个系统的理论框架。
【关键词】行政组织；政策能力；制度创新；制度落实
【全文】
公共政策活动是公共行政活动的核心内容，政策事务与机关事务一起构成了公共行政事务的基本方面，因此，政策活动能力即政策能力在很大程度上决定了行政组织的组织执行力，进而决定了公共行政活动的效率与效益问题。从总体上看，公共行政组织的政策活动主要体现在关于宪法法律制度的政策解释、政策制定、政策执行以及政策合法化等组织行为环节，其政策能力显然也将反映到这些不同的政策活动环节中。
从宪法法律规范在公共秩序中的运行过程角度看，我们又可以把公共行政活动看作是通过行政组织在公共事务中的协调管理活动，作用于社会大众的外在行为，落实宪法法律制度规范或推动宪法法律制度规范创新，从而实现社会公益的组织行为现象和组织活动过程。这样，我们就能够在更大的制度运作背景下。沿着制度落实流程与制度创新流程这两个相反的逻辑线路，进一步分解讨论行政组织的政策能力内容。
一、 制度落实流程
制度落实，反映了公共行政活动沿着从公益确定到制度话语显示，再到组织落实和相关的社会主体的政策回应这一系列的运行流程。理想的制度落实状态是：公益有了明确的界定；制度规范能够反映公益的利益取向或利益关系状况：组织的公共决策体现了制度的具体化并通过政策执行活动予以落实：相关的社会大众配合行政组织的政策执行行为并实现了预期的个人利益目标，在制度落实过程中，行政组织的政策活动主要体现在制度解释、政策制定、政策执行和政策宣传等环节，相应地，其政策能力也可以被进一步分解为这样几个方面：
