浅论建立检察机关民事督促起诉和民事公诉的衔接制度
朱新军
【关键词】民事督促起诉；民事公诉；衔接
【全文】
近年来，一些地方检察机关对严重损害国家利益、公共利益的民事案件中诉讼主体缺位或怠于起诉导致国家利益难以救济的问题，尝试以民事督促起诉、民事公诉的方式，取得了良好的法律效果和社会效果，但由于其制度存在局限，不能更好发挥实际作用。因此，本文通过对民事督促起诉、民事公诉的不足进行分析，进一步论证如何建立检察机关民事督促起诉和民事公诉的衔接制度。
一. 民事督促起诉概念、现状、不足
民事督促起诉是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或懈怠于行使自己的监管职责，根据案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以法律监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的制度。
虽然我国立法目前尚无民事督促起诉的明确规定，但从现行法律仍有其相应的法律依据。《民事诉讼法》第十五条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”即支持起诉原则，结合司法实践的做法，当国家利益、公共利益遭受重大损害且诉讼主体缺位或无法行使诉权而未能提起诉讼时，检察机关可通过督促（即支持）监管部门、受损害单位向法院起诉；如果有关监管人员仍没有履行好职责，使国有资产遭受严重损失，构成犯罪的，检察机关将追究责任人的刑事责任。据了解，自2003年浙江省检察院提出了“民事督促起诉”的保护举措，五年来该省检察机关共办理民事督促起诉案件2100余件，经过诉讼和诉前追讨，及时收回国有资产达20亿元，去年是7个亿，其中70%是国有土地出让金。[1]
可以看到，民事督促起诉较好的行使检察机关法律监督职能，符合立法的目的，是对现行法律的一次司法实践的创新，实践证明是卓有成效，取得了良好的法律效果和社会效果，这一制度还有可能被纳入国家立法[2]。但是，民事督促起诉并非万能，自身也存在不足，在保护国家利益和公共利益作用上不能取代民事公诉，理由主要有以下两点：
