（四）设置规范行政处罚自由裁量权的适用执法程序
行政执法机关和行政执法人员在行政执法过程中，由于行政执法主体与行政相对人之间处于不对等地位，这种不对等造成了行政执法主体和行政相对人对实体权利处分的不平衡。公正的行政执法程序和完善的规章制度可以保障行政相对人不受行政执法主体的任意支配，克服行政法律关系双方地位不平衡的现实状况，达到规范行政执法行为、优化经济发展环境的目的。所以，规范行政处罚自由裁量权工作必须要有完善、公正、科学的规章制度和执法程序来保障。
目前国外行政程序法一般有三种类型：一是以德国为代表的“效率型”。它是以提高行政效率为其基本功能，讲究以较少的人力、财力来进行行政管理，在理想的情况下，能够加强行政程序在技术上的合理性、科学性。其主要特征是行政人员的自由裁量权较大，行政过程步骤紧凑，简化易行。但容易产生滥用行政权力、超越职权、忽视相对人的参与权、侵害公民正当权益等现象。二是以美国为代表的“控权型”。它是以控制行政权力为其基本功能，侧重于防止行政机关超越职权、滥用权力，在理想的情况下，能够使行政机关较好地贯彻最高统治者意志，维护国家分权制衡的政治体制。其主要特征是行政人员的自由裁量权较小，程序制度详细而严格。但容易发生为控制行政权力而忽视行政效率的问题，也容易发生忽视相对人参与权、侵害公民正当权益的问题。三是以英国为代表的“权利保障型”。它是以保障相对人的程序权利为其基本功能，侧重于保护相对人的各种合法权益，尤其是程序上的权利，在理想的情况下，能够有效地防止行政机关滥用行政权力、侵害公民的正当权益，能够充分地让公民参与行政管理。其主要特征是行政程序法主要规范影响公民权利义务的行政行为，注意划清行政职权与公民权利的界限。以听证为程序核心，主要的行政程序都有相对人参与；行政救济程序比较完备。但是这种类型容易发生忽视行政效率的现象。
我国目前尚未制定法典形式的行政程序法 ，但从党的十一届三中全会以来，已经在不少法律法规中制定了行政程序方面的法律规范。我国宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是行政程序法上公开原则、参与原则的宪法依据，公民对行政活动的参与，是人民管理国家事务的途径和形式之一。1990年以前，我国的行政程序立法处于非常薄弱的状态。1990年以来，我国行政程序立法发展很快。1990年10月起施行的《行政诉讼法》、1991年1月起施行的《行政复议条例》、1995年1月起施行的《国家赔偿法》、1996年10月施行的《行政处罚法》等，除了《行政诉讼法》总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均属于行政程序法，分别规定了我国行政领域的几大程序：处罚程序、赔偿程序、复议程序，使我国行政程序的发展向前推进了一大步。特别是《行政处罚法》关于处罚程序的规定尤其体现出较大进步。该法第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。这一条款规定的是“告知程序”，是对当事人了解权的保障。第34条规定：执法人员当场作出的行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。这里规定了出示身份程序、书面格式程序，保障了当事人的了解权，体现了公开、公正等原则。特别是《行政处罚法》规定的听证程序，更是我国行政程序立法的突破性进展。
当前在我国行政法学界，关于行政程序法多数主张“权利保障与效率并重型”。认为根据我国的国情应当兼顾权利与效率。为了加强公民的民主、法制意识，需要保障权利；但是我国生产力发展水平不高，公民权利的保障如果脱离社会而过分强调，就会影响经济发展速度，不利于社会生产力的发展。因此，也要把效率放在非常重要的位置上。以行政处罚程序为例，大量轻微违法行为的处罚，如果都采用正式的听证程序，就会造成大量的人力、财力以及时间的耗费，且不利于及时、有效的制止和打击违法行为，维护社会秩序。所以，对严重违法行为实施的较重的处罚（如拘留，吊扣营业执照、数额较大的罚款等）可以规定听证程序；对一般违法行为实施的处罚（如数额不大的罚款或责令作出或不作出某些行为的处罚等）可以规定普通程序；对某些特殊的违法行为（如交通、市场、市容管理等方面的违法行为）实施的小额罚款或警告处罚，可以规定效率更高的简易程序。
因此，在规范行政处罚自由裁量权时，不仅要梳理行政处罚的依据、细化行政处罚具体标准，还应当结合各地经济社会发展的实际，建立健全规范行政处罚自由裁量的执法程序和执法制度，如重大行政处罚听证程序、行政公开制度、表明身份制度、回避制度、说明理由制度、告知制度、罚缴分离制度、案件调查与处罚决定相分离制度、案件集体审理制度、重大行政处罚决定备案制度、案件回访制度、行政执法制度、新颁布法律、法规和规章实施情况报告制度、行政执法考核制度、行政执法责任追究制度等。对行政执法机关和行政执法人员行使行政处罚自由裁量权形成有效的监督制约机制，用制度对其加以规范，以确保规范行政处罚自由裁量权工作落到实处。
