规范行政处罚自由裁量权研究
任敬陶
【摘要】一、规范行政处罚自由裁量权的必要性。可以减少行政处罚不合理现象的发生；是推行行政执法责任制的重要组成部分；对于加强廉政建设、改善行政执法机关形象具有积极意义；对于推进依法行政、建设法治政府具有重要的促进作用。二、规范行政处罚自由裁量权的法律依据。一是《
中华人民共和国行政处罚法》的有关条款；二是《国务院全面推进依法行政实施纲要》的有关规定；三是《
国务院关于加强市县政府依法行政的决定》有关要求；四是《国务院关于加强法制政府建设的意见》的有关要求。三、规范行政处罚自由裁量权应遵循的原则。一是过罚相当原则；二是相似违法行为的处罚决定一致的原则；三是依法选择适用单处、并处原则；四是上位法优于下位法原则；五是特别法优于普通法原则；六是新法优于旧法的原则。四、规范行政处罚自由裁量权的主要内容。一是认真梳理带有行政处罚自由裁量权内容的执法依据；二是针对具有行政处罚自由裁量幅度的条款制定具体的处罚标准；三是依法就“免于”、“不予”、“应当”、“可以”、“从轻”、“从重”等行政处罚情形作出明确界定；四是设置规范行政处罚自由裁量权的适用执法程序。五、如何做好规范行政处罚自由裁量权工作。一、加强组织领导，制定实施方案；二、认真梳理细化，确保规范合理；三、挑选典型单位，搞好试点示范；；四、加大宣传力度，全面推行应用。
【关键词】自由裁量权；行政处罚；规范
【全文】
在我国，有80%以上的法律、90%以上的地方性法规和全部的行政法规、规章都是由行政机关通过行政手段、行政执法手段、特别是行政处罚手段等贯彻执行实施的。由于各地经济社会发展存在一定差距，立法机关在制定法律、法规、规章时，尤其是在设定行政处罚种类、幅度时，考虑到各地的实际情况不同，从而相应地赋予了行政执法机关一定的行政处罚自由裁量的权力。正是由于行政执法机关、行政执法人员在从事行政执法、行政处罚时，存在着凭执法人员主观意志、个人判断作出自由裁量的行政处罚，因人、因时、因地不同，作出的自由裁量行政处罚轻重、幅度、结果不同，导致行政管理相对人对行政执法机关、行政执法人员行使自由裁量权的行政处罚产生异议、不服、不满，有的因此提起行政复议、行政诉讼，甚至上访，造成了行政执法机关、行政执法人员与行政管理相对人之间关系紧张，矛盾激化，影响了法律法规的贯彻实施，影响了行政管理效率的提高，影响了社会的安定和稳定。因此，加强规范行政处罚自由裁量权研究，对行政执法机关的行政执法和行政处罚来说，既有理论意义，更有实践意义。
一、行政处罚自由裁量权实际行使的现状和问题
近些年来，随着我国依法治国基本方略的深入贯彻实施，各级政府和政府部门积极推进依法行政，大力加快法治政府建设步伐，行政执法机关努力为经济社会发展保驾护航，各地的法治环境有了非常大的改善，经济社会发展和行政执法工作等取得很大成就。但是，在行政执法实际工作中，由于法律、法规、规章赋予行政执法机关和执法人员较大的行政处罚自由裁量的权力，致使一些地方和单位还存在着乱用、滥用行政处罚自由裁量权的问题。主要表现在以下几个方面：
（一）行政处罚自由裁量显失公正的问题。
作者2009年曾带领监察、法制、审计、财政等部门人员组成的市依法行政检查组到某县公安局检查，在抽查其治安处罚案卷时，发现该局对侯**、侯**、刘**、刘**、张**五人寻衅滋事作出的治安处罚案，存在着明显的显失公正、公平的情况。该县公安局对五个人违反治安管理的违法事实认定，除姓名不同外，五个人的违法事实认定一字不差，但作出的治安处罚轻重却不一样，对侯**、侯**二人分别给予15日拘留、1000元罚款，而对刘**、刘**、张**三人却分别给予5日拘留、500元罚款。相同的违法事实，作出的治安处罚有轻有重，其行政处罚自由裁量明显不公。
（二）行政处罚自由裁量随意作出的问题。
作者前年带队到某县交警大队检查时发现，同是这一名交警作出的当场处罚决定（存根），同是对一种违反《中华人民共和国道路交通安全法》即“机动车驾驶人驾驶机动车辆未系安全带”的行为，该名交警却针对不同的“未系安全带的机动车驾驶人”作出的行政处罚罚款决定标准不一、有轻有重，有罚10元的，有罚20元的，有罚50元的，有罚80元的、有罚100元的、有罚120元的、有罚150元的、有罚170元的、有罚180元的、有罚200元的，处罚标准多达十几个。而《道路交通安全法》赋予交警的行政处罚自由裁量权仅仅是“200元以下罚款或者警告”。这说明一些交警作出的当场处罚决定随意性很大，遇到熟人不罚或少罚，遇到不听话、不顺眼的就多罚，不该罚的也罚，张口就是法，想罚多少就罚多少。
（三）行政处罚自由裁量标准不一的问题。
某县城市管理行政执法局，在开展城市管理行政执法活动时，重点对“未经批准，擅自占用街道从事店外经营、摆摊设点”的违法现象进行集中整治，从事行政执法和行政处罚的依据都是国务院颁布的行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》和山东省政府颁布的地方政府规章《山东省实施＜城市市容和环境卫生管理条例＞办法》，但对这同一违法行为，不同的执法队、不同的执法人员，在作出具体的行政处理和行政处罚决定时，执行的标准却各不相同，作出的行政处理、处罚也不相同。有的作出责令改正、限期清理决定，有的作出警告处罚，有的作出罚款（100元、200元、500元、1000元、5000元不等）处罚，有的直接把店外经营的物品没收、强行拉走等，由于没有针对同样的违法行为，规定大体相同的处罚标准，从而导致行政执法人员在实际执法和处罚时，处罚标准不统一，处罚尺度不一样，处罚结果有轻有重，造成了被处罚当事人不满意、有意见。
