二、下放股东出资权利，政府企业各司其职
国资出资人职责，在中央由国务院履行，在地方则由各级人民政府履行。国资法规定，具体履行出资人职责的是国有资产监督管理机构。这里的国有资产监督管理机构，不仅仅指中央国资委或地方国资委，还包括中央政府或地方政府授权的其他机构。因此，无论在中央层面还是在地方层面，国有资产监督管理机构并不是一个，实际上有好多个。在中央层面，除了国务院国资委，还有其他部门，如财政部也是国有资产监督管理部门，因为金融国资是为财政部所控制的。在地方层面，除了地方国资委，还有其他部门，如教育系统的国有资产不为市国资委直接管，而是由市政府授权、由教育系统的国资监管机构来行使出资人的权利。
如果由政府履行出资人职责，那么这个出资人职责究竟包括哪些内容呢？有人说出资人职责就是公司法上股东的职责。但无论是物权法、还是国资法，首先强调的都是政府履行出资人职责，在中央是国务院履行出资人职责，在地方则是各级人民政府履行出资人职责。笔者认为，这种出资人职责不是公司法中所说的股东的权利。在政府层面其涉及决策出资、执行出资和监督管理等环节和内容。所以在政府层面，出资人职责应该分解，不应该集中在一个部门。出资决策通常由政府有关部门提出预算方案，这个预算制定以后，政府要提交人大讨论通过。例如2010年国有资产准备投入多少，投到哪里去，应该有一个投资预算。投资预算提交到全国人大通过，这实际上是完成了出资人决策的职责。出资人决策之后由财政部出钱，然后应由国资委代表政府行使监督管理职责。我们所说的监督管理，不是简单的监督加管理，而是从监督角度进行的监督管理，是以监督为核心的管理。这是现代政府的一种新职责，这种职责应当由国资委来担当。这样，政府作为出资人的三种职责就分解了。如果这些职责不分解，由一个机构自己决定投资，自己出钱，然后自己监督自己，这是不能真正起到监督作用的。
国资委要从政府层面进行卓有成效的监管，就应该把公司法上规定的股东的权利下放到下一个层面，也就是下放给各种管理公司、投资公司。要建立若干管理公司或投资公司具体行使出资人职责、履行股东的权利，这样就会形成有利的制约关系。国资委本身应该成为名副其实的国有资产监督管理委员会，代表政府进行监管。
