审判管理与社会管理
法院如何有效回应“案多人少”？
苏力
【摘要】导致当下我国法院面临的“案多人少”问题的一个重要因素是诉讼成本过低。法院目前采纳的诸多审判管理具体措施，固然有保证司法公正和便民利民的追求和效果，客观上也有刺激诉讼消费的作用，因此很难真正缓解“案多人少”，并保证司法公正和司法为民。法院系统应会同相关决策部门以各种措施提高诉讼成本，并依据现行法律公正司法确保诉讼成本主要由过错纠纷人承担，同时降低纠纷人诉诸其他纠纷解决方式的成本，来有效降低整个社会的司法需求，使司法得以集中有效关注更具规则意义的纠纷解决。审判管理因此不仅有独立的意义，同时也是整个社会管理创新的重要构成部分，将对中国司法制度的塑造具有重大意义。
【关键词】审判管理；诉讼成本；社会管理创新；司法独立
【全文】
一、问题的梳理和界定
显然是回应中共中央关于管理体制创新的要求，[1]针对法院系统近年来面临的一些重大问题，最高法院提出了创新和加强审判管理。[2]面临的主要问题可能有三个，一是司法清廉；二是司法为民，即在司法职业化、专业化的同时如何有效化解主要是中国农村和基层的复杂争议，涉及审判、举证、纠纷解决的方式等；三是“案多人少”。头两个问题可以说是司法公正问题；前者是一般意义上的司法公正，后者则是转型中国不得不面对的特定的司法公正。最后一个则是司法的效率或高效问题。
本文集中关注第三个问题，并且更多从宏观层面考察。之所以如此，是因为通过近年的社会主义法治理念和“三个至上”教育，全国和法院系统的党风廉政建设，惩处腐败法官，加强司法公信力的制度建设，法院系统在司法清廉方面有了一定进展；“大调解”、“能动司法”、“调解优先”、“人民法官为人民”以及“陈燕萍工作法”则在相当程度上强化了基层的纠纷解决，调整了纠纷解决的方式，也有一定成效。在这之后，“案多人少”就成为法院系统亟待解决的问题，[3]是各层级法官最关心，与他们的利益直接相关的问题。
这三个问题也相互联系甚至纠结。如果案件太多，法院忙于应付，无暇顾及其他，内部反腐机制就容易疏漏；案件太多，“萝卜多了不洗泥”，也很难保证法院服务质量，很难推进—相对于审判—时间和人力成本更高的调解。而且，这两方面的工作至少目前也增加了各级法院和法官的负担，在一定程度上加剧了法院的“案多人少”。考虑这些因素，基于管理出效率、出“生产力”的管理学一般原理以及相关历史经验，审判管理有望至少缓解“案多人少”；进而有利于反腐和推进其他工作。
但真正有效的管理措施一定要有针对性，甚至仅仅对症下药都还不够。因此，首先要了解“案多人少”究竟因何发生？中国社会目前处于矛盾的多发期、凸显期，[4]这只是个事实描述、概括或判断；不是解说。社会矛盾增多，只是创造了潜在的，不必定转化为真实的，司法需求。它只要求国家加大司法投入，增加司法供给；而改革开放以来法院人员增加、处理纠纷数量持续且大幅增长均表明，[5]司法供给已大大增加。而如果真像许多人认为的那样，中国老百姓“信访不信法”，[6]那么，涌入法院的纠纷就不可能不成比例的增加；这两点不可能同时为真。[7]还有，相关数据表明司法需求在1999年后曾多年稳定，案件激增主要是在近几年；[8]而且各类案件的增长也不是齐头并进。[9]所有这些无法用社会的一般发展趋势来解说，令人怀疑有什么其他因素刺激了民众的司法需求。这就要求对司法需求激增有更经验的考察和更细致的变量分析。在此基础上，才可能有针对性的提出审判管理措施，才可能从一开始就清醒地预判哪些措施可能（或不能）解决或缓解“案多人少”。
审判管理“归根到底是对人的管理”，要求是“以管案促管人，以管人促管案”；[10]现代管理也强调科层化，难免科层化；[11]这意味着加强审判管理与法官独立在某些层面可能有抵牾，会压缩法官的裁量权。外国司法的经验一般都是尽可能避免在审级（另一种科层）之外或法院内部设立层级。我不迷信盲从，但对他人经验也总会给予适度尊重，即使最后拒绝了。这就要求我们，不仅要考虑审判管理的收益，也甚至更要考虑其“成本”（缺点和弊端），注意权衡利弊。只有利大于弊才算“加强”或“创新”，利弊相抵或入不敷出则是“折腾”。但也并不全都因为天性谨慎，也因为这是一块“奶酪”，务实的法院和法官可能不太关心，但法学人多疑，且有理由多疑。弄不好引出法学界、法律界毫无结论、毫无助益因此毫无必要的意识形态论争，不利于务实的审判管理，不利于凝聚有关中国司法的制度共识。这个后果问题同样要求细心研究和处置审判管理。
这两个问题就是本文的关注；而这种后果主义（或实用主义）的关切也将贯穿始终。
二、什么导致了案多人少？
社会转型肯定会引发纠纷增加。这包括，人员流动，社会陌生化，容易引发机会主义行为，容易引发矛盾和冲突；经济快速发展和变革，利益多元，价值共识的弱化甚至部分碎裂，贫富参照系的改变也更容易引发人们剥夺感增加；为了推进、顺应改革，新法律规章和行政措施的持续出台，可能引发实体和程序权利的急剧变动甚或不可避免的断裂，人们预期不确定，也会引发更多本来未必会发生的纠纷，最典型的如2008年实施的《劳动合同法》；等等。
从理论上看，纠纷增加只要求更多的纠纷解决，不必然诉诸法院。但从趋势来看，社会变革会导致诸多传统纠纷解决机制在陌生人社会失灵，或不便使用，人们因此会更多转向司法。[12]还有一些社会因素也在激励这一倾向。为了法治的理想，也为提升司法在国家和社会中的地位，中国法学界、法律界多年来一直以各种方式鼓励人们拿起法律的武器，为权利而斗争；也不全是精神的，也有物质的，如法律援助[13]等等，都鼓励了司法消费。受经济发展模式的影响，法院系统也习惯于用案件数量增长，作为指标之一，评价法院甚至是法官工作绩效，有意无意地追求案件增长；这种现象至今在某些中西部法院仍然存在。[14]出于经济利益考量，在真正落实“收支两条线”之前，[15]至少在1990年代不少法院为增加诉讼收费补贴财政和改善法官待遇也曾“开发案源”。[16]所有这些，尽管不止这些，从各个侧面引导纠纷人把目光投向了司法。
