国务院本项授权意在探索“实现煤炭工业可持续发展的有效途径”[26]，之所以没有自行制定相关规范性文件，笔者以为，主要是国务院出于对山西省政府对煤炭工业可持续发展的实际状况较为了解的尊重，以及对多年来山西省政府对具体实施积累了相关经验的考虑。更重要的是，在国务院具体授权的六项试点任务中，包括有偿出让煤炭资源矿业权在内的4项任务均是经济政策。在域外法中，立法者在制定限制人民经济性权利，例如职业自由或财产权时，原则上享有形成自由或预测空间，尤其是在经济领域，立法者所作决定以及所采取措施，其他国家机关应予尊重与接受[27]。我国也不例外，在煤炭开发生产这一经济体系中，山西省政府有权对这一经济领域的立法作出变更，且决定变更裁量的空间相当宽松，从该事件中可窥一斑。
（二）合法预期在变更选择裁量中的权重
就煤炭工业可持续发展这一目的而言，实现发展的有效途径有多种可能，在巨大裁量空间前，山西省政府所选择的措施是否合目的性是我们关注的重点。
1.山西省政府所欲达至目标、所采取手段及所考量事实
该事件的立法事实判断争议在于：究竟通过“兼并重组”这一手段达到重组目标，是否是“提高煤矿安全保障程度，提升煤矿整体开发水平”[28]的适当和有效手段？
笔者查阅后发现，山西省政府据下列关键性立法裁量事实来判断变更（提高）煤矿企业规模可以达成该目标：煤炭产业是个高风险的基础产业；基础产业要有比较合理的产业集中度；煤炭产业集中度每提高1个百分点，百万吨死亡率就下降0.58个百分点；产业集中度越高，煤炭安全事故就越少，死亡的人数就越少。[29]由此，山西省政府把“产业集中度越高，煤炭安全事故就越少，死亡的人数就越少”的事实作为一项规范法源，并由此推论出重组目标的正确性。
2.合法预期何以成为变更选择裁量的立法事实
不过随之发生的另一个事实是，相关煤矿生产企业并非因违法理由而不得不被停产。由此相关企业以此提出系争文件不仅干涉了经营自主权，剥夺了财产所有权，还破坏了相关煤矿生产企业的合法预期，造成了不可逆的损失。从上文可知，合法预期是发生在某一具体行政契约法律关系中行政机关与相对人间的裁断事实，这一事实与山西省政府的变更行为具有直接相关性。同时，合法预期在同类行政契约行为中存在，即合法预期在规范论证中将与规范一样具有可普遍化特性。由此，合法预期就具备了相当于证据能力的要求，因此，合法预期应成为行政机关赖以变更原先行政规范性文件的规范法源性质的经验性事实基础。
3.“兼并重组”手段是否足以达至比例原则就实现“提高煤矿安全保障程度，提升煤矿整体开发水平”这一目标所面对的上述不同立法裁量事实，若山西省政府作出不同选择，则会产生不同法律效应。山西省政府通过选择“兼并重组”以达到上述目标，虽然从短期来看，好处立竿见影[30]，但却产生了相关煤矿生产企业合法预期被落空的法律后果。
若山西省政府选择国务院《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中明确的“进一步落实安全生产责任、加大煤矿安全投入、提高瓦斯防治技术水平和提高煤矿职工队伍素质”具体四项手段。则结果是，相关煤矿生产企业的合法预期不会落空，而对于实现煤矿安全目标而言，上述手段的有效性虽将是缓慢的，但至少将保持法律规则的稳定性和一致性。
