行政规范性文件变更中的合法预期
胡建淼;陈海萍
【摘要】合法预期保护要求行政政策不能朝令夕改，即便是在必须改变的时候，也要周全地、妥当地考虑和对待相对人已经产生的自己将在未来获得某种实体性利益的信任。基于此，若行政机关基于某种目的要求而需变更先前行政规范性文件时，必须抛弃目前形式法治主义的狭隘控制机制，重视基于立法形成自由而作出是否变更以及如何变更所依据的经验性事实基础，而其中作为立法裁量事实的合法预期该经验性事实，应成为行政机关裁断行政规范性文件效力存续与中断之间的衡量要件，并能借助相应的程序保护和实体保护来实现对行政变更裁量的制约功能。就本主题而言，在山西煤矿整合事件中，行政机关必须在兼并重组背后的公益需求与相对人合法预期利益之间进行取舍并采取相应的保护措施，以实现合法预期这一事实所隐含的实质正义价值。
【关键词】合法预期；行政规范性文件变更；权重；保护
【全文】
引论
在我国行政实务中，行政机关可以通过变更行政规范性文件的形式来进行行政管理，以实现自己的管理目标或上级交付的各项任务。例如，山西省政府制定颁布的《关于开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作的总体实施方案》[1]以及配套的具体实施措施等行政规范性文件，就是为了“实现煤炭工业持续稳定健康发展，保障国民经济发展需要”[2]这一行政管理目标而出台的。然而，通阅该省相关文件，尤其是2008年9月的《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》[3]和2009年4月的《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》[4]两文件（以下简称系争文件）所规定的兼并重组目标：“到2010年底，省内煤矿企业规模不低于300万吨/年，矿井个数控制在1000座以内”（以下简称重组目标），实际上改变了煤矿生产企业获得生产许可证的条件，即已超越了《煤炭法》、《矿产资源法》以及《煤炭生产许可证管理办法》等法律、法规所规定的相应条件和标准，同时也以立新废旧的方式终止了系争文件实施前该省内各地方政府制定的以招商引资方式承诺开采煤矿资源并可获得合法利润的相关行政规范性文件。就规模在30万吨以上300万吨以下且拥有合法许可证的煤矿生产企业（以下简称相关煤矿生产企业）而言，系争文件造成了自己先前与地方政府签订的采矿权有偿出让协议（即行政契约）将不再具有实质法律效力、先前的合法许可证将被废止的法律效果。[5]
从法律权利的实然享有角度而言，系争文件有可能会遭致侵及相关煤矿生产企业财产权以及自主经营权的嫌疑。既然山西省政府的变更行为会产生限制企业权益或课予企业法律不曾规定的义务的重大影响，那么从法学实证研究角度来看：行政机关依据何种目的和权力变更相对人曾拥有的有利法律地位？通过以兼并重组方式改变相关煤矿生产企业许可条件这一规范论证过程是基于怎样的立法事实作出的，即山西省政府选择何种相关事实来认定并考量需要以兼并重组方式来整合煤炭资源的？在这些被考量的事实中，相对人基于行政机关的先前行为而产生的合法预期这一经验性事实是否能够成为行政机关变更原先行政规范性文件过程的必要条件或前提？
