由上,无论按照基础决定上层建筑还是监管决定市场结构的理论,分业监管都是必要而合理的。分业监管除了前述专业化优势和竞争动能外,还具有以下两个优点。
其一,分业监管有利于监管机构远离政治,在监管中立足于专业判断。独立监管机构在 20世纪初问世的原因,就是希望通过独立于政府和政治的专门机构,基于专业的立场和素养开展日常执法,不受当前政府和政治的影响。而鉴于金融业对经济渗透的深度和覆盖的范围空前,集中监管就需要一个“超级”监管机构。这样的机构难免成为受政治左右的官僚部门,受到政治力量的操纵和利益集团的纠缠,或受制于民粹,更容易为被监管者“俘获”,以及因其“被俘”而致金融监管整体瘫痪。集中监管,也会削弱分业监管条件下不同监管机构间的竞争机制,消弭由竞争带来的激励和约束,从而降低监管效能。借鉴各国央行和竞争执法机构的情况,其是否具有 “独立性”,其实并不由法律的纸面规定及其形式上独立与否所决定,而取决于是否存在能够确保其基于专业做出判断的诸机制。在探讨金融分业抑或集中监管问题时,对此不可不察。
其二,分业监管与问责制(accountibility)近年在公私领域广泛发展的趋势相吻合。金融依其业务和监管对象不同,监管的目标是多元的,所追求的各种目标之间可能存在冲突。只有在监管角色定位清晰、权责明确的基础上,通过不同监管者相互之间及其与其他规制部门间的博弈和协调,才能无限接近于监管目标,达成预期的结果。将各种金融监管职能集于一个机构,其内部职权的划分和分配就很难形成切实到位的角色担当。问责制还要求在监管者履行职责的过程中,对其不拘一格地问责(answerability);凡监管者利益冲突、角色错位、懈怠疏忽,或决策失误、行为不当经不起问责,则应依法承担不利后果(liability)。而集中监管难免成为“大锅饭”,在一个追求不同目标、监管业务复杂、多样、量大的机构内,外部的各种问责“隔靴挠痒”,不能直接及于监管者,问责制难以发挥其固有作用,监管的效果如何也就值得怀疑了。对追求不同目标的监管者难以形成充分的激励和约束,也为“和稀泥”创造了条件,其相互间在各自专业判断基础上的制约、协调、配合也失去了依据。
分业监管本具有监管目标单纯、重点明确的特点,从而与问责制天然地契合,有利于监管者的角色担当,易于落实监管及其责任;而且通过问责制可以强化监管竞争机制,提高监管效力。