农村集体建设节约集约用地的法律探讨
宋才发
【摘要】农村集体建设用地使用权必须依法确认权属。农用地非法转为建设用地在一些地方呈蔓延之势，必须切实增强农村集体建设用地规划编制的科学性，把农地保护和农民合法权益的维护摆到突出的位置，加快土地管理法律法规体系修改与完善的进程，审查调整各类建设规划和建设用地标准，推进农村集体建设用地节约集约利用，严格执行土地用途管制制度，严格控制农村集体建设用地规模，禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为。
【关键词】集体建设用地；依法确权；节约集约利用
【全文】
一
农村集体建设用地是一个特指的专用概念。农村集体建设用地是指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等。集体建设用地所有权归农民集体所有，农民个人只享有使用权。农村集体建设用地主要包括乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民修建住宅用地。早在20世纪60年代初期，中央人民政府就对乡村企业用地和农村居民建房用地问题作了规定。但那时农村的各项建设事业受到计划经济体制的限制，发展速度较慢且用地量不大。从全国范围看，土地需求与供给的矛盾不像今天这样突出，因而有关乡(镇)村建设用地的规定，还不可能形成刚性的法律制度。党的十一届三中全会以后，随着农村经济的迅速发展，农民的生产能力和生活水平有了很大的提高。随之而来的乡村各项建设尤其是乡村企业建设和农民住宅建设快速发展，土地需求量日益增加。由于我国保护耕地的法律法规不健全，缺乏相应的法律规范予以调整，因而在实践中乱占滥用耕地的问题十分严重。为加强乡(镇)村建设用地管理，制止这种乱占滥用土地甚至滥用耕地的现象，国务院于1982年2月13日颁布了《乡镇建房用地管理条例》；1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》，设专章对乡(镇)村建设用地作了明确规定，从而为乡(镇)村建设用地管理提供了法律依据。1998年颁布和2004年修订的《土地管理法》第五章所称的“建设用地”，除包括上述乡(镇)村建设用地之外，还包括经过依法办理了农地转用手续的农用地。乡(镇)村企业、集体经济组织和农村居民，经依法申请、审批，使用集体土地进行建设并领取集体土地使用证，便对其使用的土地享有土地使用权。集体土地建设用地使用权是土地使用者依法取得的，对农民集体所有的土地享有的占有、使用和收益的权利。该种使用权客体土地的用途，是建设建筑物和构筑物而非农业生产[1]。
农村集体建设用地使用权必须依法确认权属。《土地管理法》第60条规定：“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。”第61条规定：“乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第62条还规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”[1]依据《土地改革法》的相关规定，对农民土地改革中分到的宅基地以及地上的房屋，都由人民政府颁发了“土地所有证”。因而宅基地就是农民用以建造住房的那部分土地，它与农用地一样在建国初期属于农民的私有财产，可以买卖、抵押，并且被1954年的《中华人民共和国宪法》所承认和保护。在人所共知的“三年大饥荒”中，宅基地和其周边的自留地成了许多农民的“保命田”。随着农民逐步走上合作化道路，尤其是通过兴办合作社的形式，农民私有的土地转为合作社集体所有。1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例(修正草案)》，宣布生产队范围的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。因此，现在农村不存在农民私有的土地，原人民政府颁发的土地证也就自然失去了效力。但如果土地改革中由人民政府颁发土地证的宅基地，至今未因法定的原因发生土地权属的变化，现仍为原农民居住的，该土地证可以作为宅基地的有效权属凭证。在确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权： (1)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要使用土地的； (2)不按照批准的用途使用土地的； (3)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条规定，空闲或者房屋坍塌、拆除2年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。按照现行《土地管理法》的有关规定，凡是改变土地用途的都应当经有关行政机关审批并办理土地用途变更登记。未经审批和土地用途变更登记，擅自改变土地用途的行为属于违法禁止的行为。关于南方丘陵区农民宅基地在新农村建设中的土地整理归并问题，需要依据有关法律规定和丘陵地区宅基地的特点进行土地权属调整。在调整的过程中，一定要遵循农民自愿、合理补偿、依法调整的原则，加快集体土地所有权的确权发证工作，妥善处理宅基地确权遗留问题，区别对待城镇人口在农村的农房占地问题。凡城镇人口在农村原有的宅基地和农房，应当尊重本人意愿，不愿再在农村修建新房的给予适当补助，愿意建新房的纳入统一管理并办理农房登记；对于城镇人口在农村违法获得宅基地修建房屋或者在农村购买农房的，依法收回宅基地使用权，并且对其建筑物给予适当的补偿；凡在新农村建设过程中或者在城中村改造时，拆除城镇居民原籍农宅的应当给予经济补偿。截至2007年底我国国有土地使用权登记率已达86%，集体土地所有权登记率已达53%，集体建设用地使用权(包括居民宅基地使用权)登记率已达73%。结合正在进行的第二次全国土地调查，我国将加快推进集体土地所有权和国有建设用地使用权登记发证工作，确保在2009年底基本实现全部覆盖。随着第二次全国土地调查的推进，全国583个县、73.3万平方公里已开展外业调查，完成外业调查23.03万平方公里。与2006年相比，2007年全国城镇、村庄地籍调查完成总面积增加2.69万平方公里[2]。
