三、仲裁机构不是适用“收支两条线”财务制度的适格主体
1、“收支两条线”制度的由来、建立和适用范围。对于这个问题，需要从三个方面作一些简单的叙述：
①“收支两条线”制度的由来。“收支两条线”不是我们中国人的发明而是舶来品，它起因于法国等欧洲国家的“公共财政”。所谓“公共财政”，是形成于法国大革命之后的、与之前欧洲中世纪普遍存在的“王室财政”相对立的一种国家财政体制；其基本特征、原则和制度，除了人权平等、法治、公民纳税义务与享受公共服务权利的对应等等，还有一项非常重要的内容即：本身无权制定税费征收、也无权决定收入支出和使用的政府征税、收费等部门，所得收入必须百分之百全部上缴国库；所需支出，则按照议会审议通过的财政预算，从国库另行拨付；同一个部门的收、支之间没有内在关系，不能以收定支。这就是“收支两条线”财务制度的大致由来。
②“收支两条线”制度在我国的建立和演变。我国的“收支两条线”财务制度，大致经历了时间界限很难划清的三个过程：
一是，建立。我国在新中国建国之初，就建立并严格实行了真正的“收支两条线”制度，这就是以前人们所熟知的“统收统支”；在这种制度下，不管是行政机关、事业单位还是国营企业，只要有收入就必须全部上缴国库、否则就要被追究，其必须的人员工资等一应支出由政府财政向其拨付、本单位不用操心，收与支没有关系。这种制度对于掌握公权力的国家机关来说，任何时候都是完全正确的。
二是，改革。在计划经济体制下，“收支两条线”制度的“统”一直“统”到所有国营企业并一“统”三十年，期间实践证明“统”不下来，就有了“分级财政”和“预算外资金”的概念及一些相应制度；党的十一届三中全会之后改革开放，国家下放企业自主权，企业由此告别“收支两条线”，其收支挂钩和激励机制、约束机制等问题得以解决。但与之同时，一些国家机关却趁改革之机，对自身本来完全正确的“收支两条线”财务制度进行“改革”、在“创收”和“收支挂钩”上“锐意创新”，比如有的拼命多收管理费、有的刻意多罚款、有的为了“分成奖励”而不惜刮地三尺，其结果“乱收费、乱罚款、乱摊派”的“三乱”泛滥、弊病丛生；这种行公权而有私利挂钩的肆意变异“收支两条线”财务制度的行为，致使公权扭曲，引起了“民怨沸腾”（朱镕基总理语），当然也引起了党中央、国务院的严重关注和高度重视；之后，很快就有了自上而下的税费改革和预算管理改革，这些改革推进了“收支两条线”制度在具有执罚、执收权力的所有国家机关和行政事业单位的重新审视、强制实行和不断完善。
三是，完善。如前所述，真正的“收支两条线”制度中的“收”与“支”之间没有关系，更不能有联系；其“收”都有依据而既不能多收又不能少收，其“支”按照预算执行而不能以收定支；比如有的执收单位很可能收费三千万，但其支出按预算只需三十万；而有的执罚机关罚没收入很可能只有几万元甚至有时候是零，但其必须的正常经费支出，无论是几十万还是几百万，政府财政都要按照人大批准的预算予以保障。但是，在治理“三乱”、对具有执罚、执收权力的国家机关和行政事业单位实行“收支两条线”制度后，从形式上看都实行了收支分离，收入全部上交财政、支出再从财政申请，但很多单位依然收支挂钩、以收定支或者由财政按比例返还，具体操作上只是收支分离、在收支之间设了一道监督关口、仅仅防止坐收坐支，实质上只是在同级财政列了一个财政储存专户、由政府财政充当其出纳而已，所以并不是真正意义上的“收支两条线”。这种变异了的“收支两条线”，不但不能更好地治理“三乱”，反而导致一些“三乱”由公开变为隐蔽，因而更加难以治理。为了真正实行严格意义上的“收支两条线”制度、进一步规范执罚、执收单位的经费管理，党和国家采取了更为严厉的措施：党中央早在1990年就作出了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，国务院1996年作出了《关于加强预算外资金管理的决定》，党中央和国务院办公厅1998年转发了《财政部关于政法机关不再从事经商活动和实行“收支两条线”管理后财政经费保障的若干意见》（中办发【1998】30号），国务院办公厅2001年转发了财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理的意见》（国办发【2001】23号），都明确规定收支不得挂钩，要“清理整顿现行收费”，要“将部分不体现政府行为的行政事业性收费转为经营服务性收费并依法征税”；此外，国务院2003年《全面推进依法行政实施纲要》也明确规定，要严格执行“收支两条线”制度，严禁以任何形式向执罚、执收单位返还罚、没收入和其他行政事业性收费收入；国家有关部委和地方政府为执行这些规定，也配套了有关制度、采取了相应措施。但无论是理论上还是实践上，可以说我国的“收支两条线”财务制度至今仍在继续完善之中。
