该条虽然规定了人大代表可以行使监督的职能,视察有关单位的工作,向被视察单位提出建议、批评和意见,但也不能直接处理问题。何况该条款规定的“视察”,应该理解为考察和了解总体情况,绝非个案中的参与调解或者个案监督。
四、人大代表与基层纠纷
既然上面已经证明代表无法以行使法律权力为由介入司法调解,那么人大代表介入诉讼调解是否可以理解为人大代表发挥社会作用或者履行代表义务的一种方式呢?或者,可否退而求其次,不是在诉讼调解中,而是在基层的人民调解中,邀请人大代表参加是否合适?
论者可能举《宪法》第76条的规定作为依据。该条规定了全国人大代表具有“协助宪法和法律的实施”的义务,这一义务如果可以被理解为包括人大代表参与和主持调解,则可以类推适用地方人大代表,为代表参加和主持基层调解提供合法性来源。该条规定:“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,并且在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施。 全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。”
这一条款是对人大代表义务的规定,这一条条文的规定基于一种逻辑,认为人大代表是国家和选举单位之间的桥梁,“在马克思的观点看来,人民代表亲自制定法律,同时又回到自己的工作岗位贯彻执行法律,是人民代表机关优越于资产阶级议会的特点。”蔡定剑认为,这一条款规定了人大代表的几个义务,他指出:“我国的人民代表大会是国家权力,它不但制定法律和作出决定,同时又监督政府执行法律和决议。人民代表监督政府工作,实际也就是要支持政府推行工作,它保证人民代表大会制定的法律和作出的决议更好地执行。代表监督政府工作,一方面要求代表在各自的工作单位向群众宣传法律和决定,并带头执行和遵守法律和决定。一方面要注意政府执行法律中暴露出来的问题和群众的反映,及时向政府反馈情况,指出其执法中存在的问题。代表还可以通过组织代表小组活动,开展调查研究,对政府工作提出建设性的建议和意见,帮助政府改进工作。”[15]
具体分析起来,人大代表“协助宪法和法律实施”的义务主要体现为:第一,是监督政府工作,推动政府在工作贯彻宪法和法律;第二,宣传和模范遵守宪法和法律,以身作则;第三,注意法律实施过程中出现的问题,以及群众的反映,及时向群众反馈情况,指出其执法中存在的问题。这三种义务中,第二种义务并不具有特定性,所有公民都要遵守宪法和法律,虽然人大代表模范遵守宪法和法律,具有示范效果,但这一条款本身并未加以人大代表有别于一般公民的特别义务。而第一个义务则是代表监督权的延伸,是人大代表行使监督权的固有之意;第三个义务既是人大代表联系群众的一种方式,又是人大代表联系选举单位,受选举单位监督的一种活动方式。问题是这是否是一种合适的方式,以及参与诉讼调解或者参与调解是否是包含在这样一种方式之内呢?
密尔在《代议制政府》中论述了选民对代表的监督的重点所在。他揭示了一个基本的矛盾,政府管理需要有两个条件:一是承担政治权利的管理者应经常声言向为其利益服务的人们承担责任,二是履行政府职能在最大程度上由有高超智力者来承担。但是,如果达到第二个目的,就需要付出代价。“如果目的是要选出在任何智识方面高于普通选民的代表,就应期待代表有时在意见上和选民的多数有所不同,而且他的意见往往是正确的。由此可以得出这样的结论,如果选民坚持从绝对符合他的意见作为代表保持其席位的条件,他们这样做是不明智的。”[16]当然,带来了另一方面的矛盾是代表过于自主是否会违背选民的利益。密尔的最后结论是:一般情况下,不能要求代表对选民作出保证,一切按选民旨意行事,但选民有权充分了解候选人的政治见解和感情,并且不仅有权而且往往有责任拒绝一个政治信仰和他们意见分歧的入。选民并不是无谓地监督代表,代表应该在听取选民的意见的基础上,做出自己的判断;并且公开自己的政治信仰和之履职行为,以供选民判断选择和监督。选民之监督代表重点在于代表的政治立场和政治见解,代表应该更多在联系选民中主动坦白取得选民信任,这才是代表联系选民的实质所在。而在具体的工作中去监督代表,并要求代表按照一己之意来行事并非理性的做法。