因此,谦抑主义原则整体上是与香港行政主导制的制度平衡相一致的。诚然,在这种原则下,也有可能出现立法会调查权行使逾越了行政权领域而产生争议的可能性。此时,对于谦抑性原则的落实,则须法院在方法论上遵循《基本法》架构下立法会调查权对于行政权的谦抑纬度,通过一定的司法途径来维持制度上的平衡。
五、可审查性与司法独立
香港《基本法》第七十三条第九项规定,立法会有权同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免,从而也可在履行此项职能时依据该条第十项行使相应的调查权。由此,对于香港立法会调查权界限的确立,也涉及到与司法权的关系纬度。
由于香港是以三权分立为基础的政制架构,根据《基本法》第十九条及第八十条等规定,香港特别行政区享有独立的司法权和终审权,各级法院是香港特别行政区的司法机关,行使香港特别行政区的审判权。虽然香港曾经是英国的殖民地,但其司法体制区别于英国的司法体制。由于英国实行的是议会主权,且英国的上院最初便具有司法裁判权功能,可以传唤证人,要求宣誓、作证、提出文书,其无故拒绝,或为虚伪之陈述者,议院本身也有裁判处分职权。后来通过颁布《议院证人法》(Parliamentary Witnesses Act),委员会也具有同样的权限。1871年《议院证人法》更授权下院也可以行使调查权,且证人如果不应传到场,或为虚伪之陈述,将构成侮辱议会罪。[40]但是香港的议会并不具有司法性质,其调查权的行使与作为审判机关的法院对于证人的调查取证在性质上截然有别。法院作为现代分权架构下的司法权机关,进行一定的调查取证是行使司法审判权的表现,而具有司法性,但立法会的调查权只是在立法会权力范围内发挥一种辅助性的功能,其是一种议会行为,而区别于司法程序。由此,议会调查权具有“非司法性”属性,其特征主要表现在:首先,议会调查权的行使具有一定的强制性。如果当事人不服从,则可能构成藐视议会罪等而须负一定的法律责任;其次,调查行为的“非司法性”要求,如果当事人不服从议会的调查,经过议会的指控,最终由法院来进行判决。[41]
议会调查行为的“非司法性”,很大程度上也体现了另一种立法机关对于司法机关的谦抑性。其表现的谦抑性对于维护现代分权制度具有重要作用,因为如果议会涉足司法权领域,则将会破坏司法权的独立性,进而影响现代分权的基本架构。
在理解立法会调查权具有“非司法性”的前提下,可进一步延伸出调查权的可审查性,也即立法会的调查行为可以通过法院进行一定的司法审查,从而保障在调查过程中受到侵害的被调查人的权利。由此可见,可审查原则与人权保护的理念相一致。虽然议会的调查权在其他国家权力领域具有一定的界限,其在涉及权利保护的领域同样具有一定的界限。从英国的实践来看,即使当事人可以被强制地出席特别委员会,但是基于人权保护的理念,其也完全可以保持沉默,[42]这便在很大程度上体现了调查权的权利界限。
当然,可审查原则与现代议会制度下议会自治理论并不冲突。虽然根据议会自治理论,议会对于诸多事项具有自治性,也即免于司法审查,如各国关于“议员言论免责”的规定。香港《基本法》第七十七条也规定“香港特别行政区立法会议员在立法会的会议上发言,不受法律追究”;第七十八条规定“香港特别行政区立法会议员出席会议时和赴会途中不受逮捕”。但是议会自治并不是说议会所有行为都可以排除在司法审查的范围之外。议会自治在很大程度是为了维护议会制度从而保证议会各项权能的发挥,可以有效发挥议会的民意代表功能以及对行政机关等国家机关的监督功能。从宪法学的角度来看,如果议会作为国家权力机关,其行为侵犯了公民的宪法权利,则须进行相应的司法审查从而保障公民的宪法权利,也即,此时议会的行为已经超越了议会自治的范围而进入法院救济及制度平衡环节。比如对于非立法性质的任命权、证人询问权的行使,议会的决议如使个人权利直接受到侵害时,法院并非不能审查。同时,对议员的犯罪行为,法院也可以审查。[43]
在可审查原则之下,立法会调查权的界限表现在:首先,对于议会自治的范围,必须以《基本法》对于立法会的授权范围为基础,而不排除司法审查的可能性;其次,如果立法会行使调查权侵犯了公民的宪法权利,那么当事人可以通过法院进行司法审查而获得权利救济。因此,《基本法》第三章对于公民基本权利的诸多规定,很大程度上也是立法会行使调查权的一种界限。