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香港立法会调查权界限分析

  

  其次,谦抑性与香港的行政主导政制相吻合。由于香港实行独特的行政主导制。在这种政制架构下,“立法和行政分开,互相制约,行政主导”。[37]从《基本法》的规定来看,特别行政区政府拟订并提出法案、议案,由行政长官向立法会提出,政府拥有的立法创议权便是行政主导的重要体现;政府提出的法案、议案应当优先列入立法会议程,体现了行政优先;立法会议员不能提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案、议案,这方面的法案、议案只能由政府提出,显示了行政主导;立法会议员提出涉及政府政策的法案、议案,在提出前必须得到行政长官的书面同意,对议员提案权所作的这一限制体现了行政主导;立法会通过的法案须经行政长官签署、公布,方能生效。行政长官有权拒绝签署法案,发回立法会重议,甚至在一定条件下解散立法会。行政长官拥有的立法相对否决权也是行政主导的重要体现;行政长官决定政府官员或其他负责公务的人员是否向立法会作证和提供证据,表明行政在与立法的关系中处于主动地位。[38]且香港特别行政区行政长官依照《基本法》的规定既对香港特别行政区负责,也对中央人民政府负责,且最终是由中央人民政府任命。香港特别行政区政府这种独特的行政主导体制要求,虽然依据《基本法》的规定,立法会基于职能发挥享有相当的调查权,且调查权的行使在自身的职权范围内,但是在行政机关勿须对其负责的领域,调查权的行使应该持有谦抑性,尤其是一些权力模糊地带,这样才符合行政主导制的内在逻辑。如果采行积极的姿态,则在出现规范漏洞等情形时,积极的调查权将会逐渐蔓延至行政权的模糊地带而有可能破坏《基本法》对于行政主导制的设计。而且如果立法会积极地在《基本法》授权范围内对行政权领域进行调查监督,更可能间接地影响“一国两制”下中央政府与特区政府的关系,而同样可能在一定程度上破坏了行政主导制。


  

  当然,这种谦抑主义方法仍然须结合香港《基本法》的具体规定予以明确,其主要体现在:


  

  首先,从《基本法》的授权架构来看,对于经过《基本法》授权的政府所享有的行政权,立法会在调查的过程中不能有任何的逾越。从《基本法》的规定来看,第六十二条规定香港特别行政区政府行使下列职权:(一)制定并执行政策;(二)管理各项行政事务;(三)办理本法规定的中央人民政府授权的对外事务;(四)编制并提出财政预算、决算;(五)拟定并提出法案、议案、附属法规;(六)委派官员列席立法会并代表政府发言。对于以上职权,立法会在根据《基本法》第七十三条的授权行使一定的调查权时,必须持谦抑主义原则而不能对行政权的职能有任何逾越,除非属于《基本法》第六十四条规定的政府须对立法会负责的事项。可以说,《基本法》对于政府的授权,在很大程度上也是立法会权力及其调查权行使的界限。


  

  其次,谦抑性原则在调查权的界限上,还须结合《基本法》第四十八条的规定来确定。香港《基本法》第四十八条第十一项对行政权自身的调查权进行了相应的规定,即香港特别行政区行政长官行使的职权包括“根据安全和重大公共利益的考虑,决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据。”由此可见,对于行政机关自身的职权事务,根据《基本法》第四十八条,行政长官在传召证人和提供材料等方面具有调查上的优先性。《基本法》第四十八条也体现了行政主导制下对于行政事务首先由行政机关来进行监督并据主导地位的特点,立法机关的监督权很大程度上只是一种辅助性的制度制衡,即在辅助完成立法功能的同时辐射性地发挥一定的行政监督功能。同时,香港《基本法》第五十七条还规定了廉政公署制度,即由廉政公署全权独立处理行政特区的一切反贪污工作,而廉政专员则直接向行政长官负责。因此,廉政公署对于行政机关及其公务员的一切事务当然也具有调查权。因此,结合《基本法》第四十八条以及第五十七条规定的廉政公署独立监督的制度设计来看,对于行政机关内部事务的调查监督,行政长官和廉政公署在《基本法》上有单独的授权性规定而享有调查权。这无疑便要求立法会在行使调查权时,对于涉及行政机关的事务,必须持谦抑态度而不能有所侵涉。如果不遵循谦抑性原则,立法会调查权在《基本法》规范的抽象面纱下积极衍生,会造成其与《基本法》第四十八条规定的行政内部调查监督制度以及廉政公署制度产生一定的冲突。[39]


  

  当然,法会调查权的谦抑性并不意味着让行政权“放虎归山”。因为立法会对于政府的调查监督只是监督的一个方面。对于政府的监督,在行政主导制下,存在一个制度性的监督体系,还有如中央政府的监督、民众舆论的监督、司法审查监督等诸多其他环节。



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