香港立法会调查权界限分析
王书成;顾敏康
【摘要】从各国的法治经验来看，立法机关基于行使自身职能的需要而通过其所属的委员会行使一定的调查权，要求当事人出席而获取相关的证据或材料。对于立法机关调查权的界限，由于制度差异而存在诸多争论。立法机关调查权界限的确定并没有可统一适用的标准，而要根据各国制度的不同特点区别对待。香港实行的是“一国两制”下以行政为主导的制度。基于香港政制的特殊性，香港立法会调查权界限的确立，也应该在逻辑上与之相契合。由于香港长期受英国殖民的影响，其制度在很大程度上沿袭了英国制度的诸多特点。同时，香港政制具有三权分立的因素，与美国制度具有一定的相通之处。通过比较英国、美国议会调查权的实践并参照其他国家的相关经验，以香港独特的行政主导制为基础，依据香港《基本法》的具体规定，香港立法会调查权的行使应该遵循授权性、辅助性、谦抑性、可审查性等原则，从而达到香港政制中行政权、立法权与司法权的有机平衡。
【关键词】香港立法会；调查权；界限；一国两制；行政主导制
【全文】
一、立法会调查权的挑战：从“郑家纯等诉立法会案”[1]说起
在“郑家纯等诉香港特别行政区立法会案”[2]（以下简称“立法会案”）中，原告当事人针对立法会特别委员会（Select Committee）传召其提供证据作证等行为，提出司法复核（Judicial Review）而认为立法会的特别委员会并没有调查权，首先，根据《基本法》第七十三条第十项的规定，只能在行使第七十三条第一项至第九项的职权时，立法会才可传召有关人士作证或提供证据。所有这些职权均应由立法会来行使，而并不能由立法会的特别委员会来行使；其次，授权立法会的特别委员会可以行使证人传召等调查权的《立法会（特权及权力）条例》，由于其在香港《基本法》之前，且与香港《基本法》第七十三条规定的只有立法会可以行使证人传召等调查权不符合，因而应该是无效的。最后，即使依据《立法会（权力及特权）条例》可以由特别委员会来行使证人传召等调查权，其也必须在立法会决议（resolution）的范围之内。而在本案中，立法会的决议并没有详细说明立法会的特别委员会可以传召当事人，而只是说可以进行调查并就相关事件作出报告，因而该委员会对证人的个别要求超越了2008年12月10日立法会任命该特别委员会并界定其职权的决议范围。[3]可以说，本案在理论与实践上给香港立法会调查权的界限带来了新的挑战。
从现代议会的理论形态来看，议会具有独特的功能，包括立法功能、联结功能、选拔立法与行政部门的领导、冲突的缓冲处理等等功能。[4]虽然各国议会制度的内容不尽相同，但是议会功能的发挥均离不开议会监督制度，即通过监督权的行使来使其功能的发挥得以畅通。对于议会监督权的行使，从目的的角度来讲，一来可以使得议会的政策目标得以很好地实现，二则有利于机关内部的管理，以避免在政策执行过程中有过分浪费，不公平，或者是违法或不诚实的行为等，而使得政策能有效地、经济地及忠实地执行。[5]其中监督权包括诸多形态，如质询、报告等。但由于议会的形态具有公众性而不具有机构性，各国议会自身功能的发挥主要通过其所属委员会来进行。在许多方面，委员会（committee）可谓是议会的操刀手。[6]因为议会的绝大多数成员对具体立法的细节并不关心，从而在很大程度上使得委员会在现代议会中行使着真正的权力。[7]而特别委员会的调查权所具有的要求当事人出席作证并提供相关材料，是议会诸多职能得以有效发挥的关键。从英国议会的实践来看，特别委员会均由议会成员组成，也可以由上下两院成员联合组成，即联合性特别委员会（joint committee）。[8]除单独的特别委员会外，还存在诸多部门特别委员会（Departmental select committee），来对政府相应的部门行使调查监督权。[9]但对于这种调查权（investigation power），由于所处的制度环境存在差异而呈现出不同的表现形态，进而不可能寻找到统一适用的技术或标准。虽然香港长期受英国殖民的影响而在很大程度上沿袭了英国制度的诸多特点，且具有美国制度下三权分立的诸多因素，但是对于香港立法会调查权界限的确定，应该立基于自身的制度特点，而不能简单地模仿国外的制度内容。香港通过《基本法》在制度上实行“一国两制”下的行政主导制。因此，虽然可以借鉴学习英国、美国等国家的经验，但是根基于香港自身的制度特点：一方面，必须以《基本法》规定的内容为依托，而不能有所偏离；另一方面，必须与香港行政主导的政制结构具有逻辑上的一致性。
